Archiwum aktualności

W dniach 16 – 18 czerwca 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny gościł po raz drugi przedstawicieli Stowarzyszenia Rad Stanu i Naczelnych Sądów Administracyjnych Unii Europejskiej cz. I

W dniu 16 czerwca 2008 r. na Zamku Królewskim w Warszawie odbyło się XXI Kolokwium Stowarzyszenia Rad Stanu i Naczelnych Sądów Administracyjnych Unii Europejskiej. Było to pierwsze Kolokwium organizowane przez sąd nowego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Ponadto po raz pierwszy Kolokwium miało częściowo otwarty charakter, albowiem obok prezesów i sędziów instytucji członkowskich Stowarzyszenia uczestnikami spotkania byli również przedstawiciele Komisji Europejskiej (Dyrektor Generalny Służb Prawnych Komisji) oraz środowisk akademickich.

Tematem przewodnim spotkania było zagadnienie: „Konsekwencje niezgodności z prawem wspólnotowym ostatecznych decyzji administracyjnych i prawomocnych wyroków sądów administracyjnych Państw Członkowskich”.

Obrady Kolokwium otworzył Prezes Stowarzyszenia, a zarazem Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, prof. Janusz Trzciński. Witając uczestników podkreślił, że zagadnienie, które stanowi temat spotkania pojawiało się w ostatnich kilku kolokwiach poświęconych tematyce stosowania przez państwa członkowskie UE prawa europejskiego w określonych dziedzinach. Kwestia ta jest złożona gdyż funkcjonowanie w ramach Unii Europejskiej nakłada na państwa członkowskie określone obowiązki, związane w szczególności z pełnym wdrożeniem norm unijnych. Porządek prawa europejskiego stał się przy tym częścią prawa krajowego, zaś szczególna rola w stosowaniu tych norm przypada sądownictwu administracyjnemu.

Prof. J. Trzciński wskazał także, iż obowiązki państw członkowskich wdrożenia określonych standardów prawnych wynikają nie tylko z traktatów, ale również z konstytucji tychże państw. W praktyce powoduje to powstanie wątpliwości w sytuacji kolizji norm prawa krajowego z prawem europejskim. Nie ma przy tym jednego uniwersalnego modelu rozwiązywania tego rodzaju konfliktów. Brak jest zatem jednoznacznej i powszechnie stosowanej reguły pozwalającej znaleźć złoty środek pomiędzy przeciwstawianymi sobie w tym zakresie zasadami: pełnej efektywności prawa wspólnotowego oraz pewności prawa i trwałości decyzji administracyjnych i orzeczeń sądowych. Rodzi to zarazem pytanie o rolę norm postępowania w realizacji unijnego prawa materialnego.

W tym też kontekście wskazano, iż celem niniejszego kolokwium jest zbadanie, jakie mogą być prawne konsekwencje sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna albo prawomocny wyrok sądowy w państwie członkowskim okażą się niezgodne z prawem wspólnotowym. Taki przypadek może nastąpić np. w wyniku wydania późniejszych wyroków przez ETS zawierających odmienną interpretację prawa wspólnotowego. Konieczna wydaje się być w takim wypadku odpowiedź na pytanie, czy jest wówczas możliwe, albo nawet konieczne wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej, albo wznowienie postępowania sądowego.

Następnie generalny sprawozdawca Kolokwium – prof. Stanisław Biernat - sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, wraz ze współpracownikami, asystentami -specjalistami ds. prawa europejskiego: Martą Piłaszewicz-Kulikowską, Agnieszką Wilk, Przemysławem Florjanowicz-Błachutem oraz Piotrem Wróblem, przedstawił przygotowane na Kolokwium sprawozdanie. Prof. St. Biernat poinformował zebranych, iż sprawozdanie zostało opracowane na podstawie raportów krajowych przygotowanych przez Rady Stanu, Sądy Najwyższe i Najwyższe Sądy Administracyjne Unii Europejskiej. Organizatorzy otrzymali dwadzieścia siedem raportów krajowych z sądów będących członkami Stowarzyszenia a także raport z Turcji (będącej obserwatorem w Stowarzyszeniu) oraz raport Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich.
Jako punkt wyjścia do dalszej analizy wskazano, iż w państwach członkowskich przyjmuje się, że niezgodność z prawem wspólnotowym jest traktowana tak samo jak niezgodność z prawem krajowym. O wspomnianej niezgodności można mówić zarówno w sytuacji, gdy po wydaniu ostatecznej decyzji przez krajowy organ administracyjny ETS wydał orzeczenie, z którego wynika, że taka decyzja jest niezgodna z prawem wspólnotowym (ponieważ błędnie zinterpretowano lub zastosowano prawo wspólnotowe), jak i wówczas, gdy prawo krajowe stanowiące podstawę decyzji ostatecznej było niezgodne z prawem wspólnotowym.

Podkreślono przy tym, że na gruncie prawa wspólnotowego nie sposób wywieść obowiązku wprowadzenia przez państwa członkowskie specjalnych środków proceduralnych w celu wzruszania decyzji administracyjnej albo wznowienia postępowania sądowego w przypadku, gdyby po ich wydaniu przepisy prawa krajowego zostały uznane za sprzeczne z prawem unijnym. Wręcz przeciwnie, ETS podkreśla w swoim orzecznictwie, iż pewność prawa i niezmienialność ostatecznych decyzji administracyjnych oraz wyroków sądowych są wartościami, które powinny podlegać ochronie. Stanowi to wyraz poszanowania autonomii proceduralnej państw członkowskich, od której odstępstwa dopuszczalne są jedynie w drodze wyjątku, tj. w szczególnej sytuacji, gdy prawo wspólnotowe wymaga wzruszania ostatecznych decyzji i wyroków sądowych niezgodnych z prawem wspólnotowym. Dotyczy to zwłaszcza udzielania pomocy państwa dla przedsiębiorstw.

Autorzy raportu zwrócili uwagę na rozbieżne stanowiska poszczególnych sprawozdawców krajowych, którzy analizując najnowszą linię orzeczniczą ETS w kontekście ewentualnego wymogu wprowadzenia przez państwa członkowskie instytucji zapewniających wzruszenie decyzji ostatecznych i wyroków sądowych wydanych na podstawie niezgodnych z prawem unijnym przepisów prawa krajowego, dochodzili do odmiennych wniosków. O ile bowiem większość sprawozdawców krajowych uważa, że ETS w wyroku z dnia z 13 stycznia 2004 r. C-453/00 Kuhne & Heitz, [2004] ECR I-837 i następujących po nim akceptuje zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich (tak też Austria, Belgia, Cypr, Czechy, Dania, Finlandia, Grecja, Hiszpania, Holandia, Irlandia, Litwa, Luksemburg, Łotwa, Malta, Niemcy, Polska, Rumunia, Słowenia, Szwecja, Turcja, Węgry, Wielka Brytania, Włochy), o tyle sprawozdawca austriacki nie wykluczył, że przyszłe orzecznictwo ETS określi wyjątki od zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich, zaś w opinii sprawozdawców z Estonii, Francji, Portugalii i Słowacji z powołanego orzecznictwa ETS można wywnioskować, że Trybunał nakłada właśnie na państwa członkowskie obowiązek wprowadzenia specjalnych środków zapewniających pełną skuteczność prawa wspólnotowego.

Omówiono następnie wypracowane w poszczególnych państwach rozwiązania problemu, które mogłyby posłużyć do ewentualnego ujednolicenia tego zagadnienia na płaszczyźnie prawa wspólnotowego. Zauważono przy tym, iż we wszystkich analizowanych porządkach prawnych trwałość ostatecznych decyzji administracyjnych albo wyroków sądowych aprobujących decyzje administracyjne nie jest absolutna. Prawo krajowe dopuszcza wzruszanie ostatecznych decyzji lub wznawianie postępowania sądowego po wydaniu wyroków korzystających z przymiotu res iudicata. Mimo to spotykane w poszczególnych państwach konstrukcje prawne są bardzo zróżnicowane.

W kontekście tematu Kolokwium za najistotniejszy uznano problem, czy przyczyną nieważności decyzji może być także kwalifikowane naruszenie prawa wspólnotowego. Raporty krajowe nie dały bowiem jednoznacznej odpowiedzi na to pytanie. Wzruszenie decyzji bez względu na powód jej niezgodności z prawem wspólnotowym jest możliwe w Austrii (tylko w sprawach podatkowych), Estonii, Francji, Grecji, Hiszpanii, Irlandii, Polsce, Portugalii, Słowacji, Szwecji, Rumunii, Wielkiej Brytanii. Bez względu zatem na to, czy naruszenie prawa wspólnotowego powstało na etapie stosowania prawa, czy tworzenia prawa, decyzja może zostać wzruszona jako sprzeczna z prawem. Z kolei w Belgii, Czechach, na Malcie i w Niemczech, wzruszenie ostatecznej decyzji nie będzie możliwe w sytuacji, gdy po jej wydaniu ETS wydał orzeczenie, z którego wynika, że taka decyzja jest niezgodna z prawem wspólnotowym ponieważ błędnie zinterpretowano lub zastosowano prawo wspólnotowe.

W trakcie przeprowadzonej następnie dyskusji podkreślono, iż nie ma obecnie konieczności zmiany ustawodawstw krajowych państw członkowskich UE i wprowadzania do nich specjalnej instytucji, która pozwalałby wzruszać ostateczne decyzje administracyjne i wyroki sądów w przypadku, gdyby po ich wydaniu ETS zakwestionował zgodność norm prawa krajowego (stanowiących podstawę wydania orzeczeń) z unijnym porządkiem prawnym. Za zupełnie wystarczającą uznano w tym przedmiocie zmianę orzecznictwa sądów administracyjnych, tak aby sądy te mogły czuwać – rozpatrując indywidualne sprawy - nad zapewnieniem stosowania prawa europejskiego przy jednoczesnym wszakże poszanowaniu zasady pewności obrotu prawnego. Przedstawiciel włoskiej Rady Stanu zastrzegł jednak, iż w jego przekonaniu powiązanie omawianego problemu z zasadą odpowiedzialności państwa za wydanie decyzji naruszającej przepisy prawa wspólnotowego powoduje, iż wzruszenie takiej ostatecznej decyzji lub wyroku sądu (rady stanu) po stwierdzeniu przez ETS niezgodności prawa krajowego z normami unijnymi, staje się zawsze obowiązkiem państwa. Powołano się na wyrok ETS z dnia 18 lipca 2007 r., C 119/05, Lucchini (ECR I-6199), z którego wynika, iż zasada res iudicata musi być uchylona gdy doszło do złamania prawa wspólnotowego. Podobnie zdaniem Prezesa niemieckiego Federalnego Sądu Administracyjnego – Mariona Eckertz-Höfera w takiej sytaucji organy krajowe nie mogą poprzestać jedynie na rozpoznaniu sprawy od nowa, ale muszą uchylić obowiązywanie decyzji naruszającej prawo wspólnotowe.

W tym miejscu przedstawiciel Wiceprzewodniczący francuskiej Rady Stanu Jean-Marc Sauvé wskazał, iż analizując poruszoną problematykę należy rozważyć dwie zasady: zaufania obywateli do prawa oraz zasadę legalności. Podkreślił, iż obecnie w orzecznictwie ETS daje się pierwszeństwo zasadzie zaufania do prawa. Ponadto prawo wspólnotowe co do zasady nie ma tutaj zapewnionej szczególnej ochrony i specjalnego traktowania. Wyjątek – i słusznie jego zdaniem – uczyniono dla spraw pomocy publicznej dla przedsiębiorców. Gdyby nie było tego wyjątku nie mogłoby być bowiem mowy o skuteczności prawa wspólnotowego.

Sędzia polskiego Sądu Najwyższego prof. Andrzej Wróbel zwrócił z kolei uwagę na niemożność traktowania w sposób nieograniczony zasady autonomii procesowej państw czlonkowskich. W jego opinii należy mieć bowiem na względzie konieczność zapewnienia przez państwa członkowskie efektywnego i zrównoważonego zastosowania norm prawa unijnego oraz zapewnienie pełnej skuteczności orzeczeń ETS-u. Z tego punktu widzenia sprawę Kuhne & Heitz należy traktować jako określenie przez ETS przestrzeni, swoistych ram wzruszania decyzji administracyjnych (orzeczeń sądów krajowych). Zdaniem prof. Wróbla konieczna jest nie tylko zmiana w podejściu do problemu w orzecznictwie polskiego NSA, ale również przyjęcie, iż nawet ewolucja poglądów ETS-u może w pewnych warunkach stanowić prrzesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego (sądowoadministracyjnego).

Głos zabrał także sędzia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości Christiaan W. A. Timmermans, który powiedział, iż w wydanym przez ETS wyroku w sprawie Kuhne & Heitz chodziło o zapewnienie obywatelowi możliwości wyegzekwowania swoich praw. Celem bowiem prawa proceduralnego powinna być realizacja prawa materialnego. Jeżeli zatem prawo krajowe i sądy krajowe to zapewniają nie ma potrzeby tworzenia jakichś dodatkowych w tym zakresie instytucji prawnych.

Słuszność takiego zapatrywania potwierdził prof. Krzysztof Wójtowicz z Uniwersytetu Wrocławskiego, którego zdaniem próba ewentualnego wprowadzenia we wszystkich krajach czlonkowskich jednolitego prawa proceduralnego mogłaby napotkać na barierę w postaci praw zasadniczych, określonych w konstytucjach tychże państw. Podobny sceptycyzm co do możliwości wprowadzenia jednolitych zasad wznawiania prawomocnych i ostatecznych rozstrzygnięć sądowych i administracyjnych w sytuacji wydania przez ETS rozstrzygnięcia o sprzeczności zastosowanego prawa krajowego z unijnym wyraził sędzia austriackiego Sądu Administracyjnego Martin Köhler. W tym duchu wypowiedział się również przedstawiciel Sławackiego Sądu Najwyższego – sędzia Miroslav Gavalec, który przypomniał, iż stosownie do art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej Unia respektuje tożsamość narodową swoich państw członkowskich, w tym także uznaną w nich powszechnie zasadę powagi rzeczy osądzonej.

Uczestnicy Kolokwium zgodzili się, że ustawodawca unijny może co najwyżej doprecyzować w ustawodawstwie wspólnotowym pewne ogólne warunki wznawiania orzeczeń w pewnych jedynie dziedzinach. Jak podkreślił sędzia Timmermans, takie rozwiązanie mogłoby pozwolić na jednoczesne pogodzenie zasady zaufania do prawa z koniecznością zapewnienia realizacji przez państwa członkowskie prawa wspólnotowego. Innymi słowy, prawomocne akty stosowania prawa zachowałyby co do zasady swój walor (res iudicata), chyba, że prowadziłoby to do sytuacji usankcjonowania ewidentnego naruszenia praw podstawowych UE. Sędzia przestrzegł jednocześnie przed zbyt daleko idącą interpretacją orzeczeń ETS, które sa wydawane w określonych stanach faktycznych. W szczególności dotyczy to wyroku ETS z dnia 11 grudnia 2007 r. wydanego w sprawie C-161/06, Skoma-Lux. Trybunał dobitnie bowiem wówczas stwierdził, że zainteresowane państwa członkowskie nie mają, na podstawie prawa wspólnotowego, obowiązku zakwestionowania decyzji administracyjnych lub orzeczeń sądowych wydanych na podstawie takich przepisów, jeżeli stały się one ostateczne na mocy obowiązujących przepisów krajowych. Od tych zasad przewidziano wyjątek, gdy na mocy przepisów przyjęte zostaną środki administracyjne lub wydane zostaną orzeczenia sądowe, w szczególności o charakterze represyjnym, które naruszałyby prawa podstawowe. Nie wykluczył zarazem możliwości ewoluowania w przyszłości orzecznictwa Trybunału w kierunku wypracowywania szczególnych przesłanek wzruszania prawomocnych krajowych aktów stosowania prawa w sytuacji, gdy wyrokiem Trybunału uznano zastosowany akt za sprzeczny z prawem unijnym.

Odniesiono się w tym kontekście do kwestii charakteru wskazanej w wyroku Kuhne & Heitz przesłanki, wedle której wzruszenie ostatecznego aktu administracyjnego jest możliwe, o ile strona zwróci się niezwłoczne do organu administracyjnego po powzięciu wiadomości o zapadłym orzeczeniu ETS. Zdaniem większości uczestników powyższa przesłanka, ma znaczenie uniwersalne. Znalazły się jednak głosy, wedle których omawiana przesłanka nie znajdzie zastosowania w niektórych porządkach prawnych (np. we Włoszech), albo jej uniwersalne zastosowanie nie jest konieczne (np. w Szwecji, na Węgrzech) ze względu na sposób określenia terminów w ich wewnętrznych porządkach prawnych, tj. np. ze względu na dłuższe krajowe terminy, lub wręcz nieograniczone w czasie uprawnienie organu do wzruszenia decyzji ostatecznej z uwzględnieniem zasady pewności prawa (jak ma to miejsce Estonii). Wyrażane zostały również stanowiska krytyczne wobec omawianej przesłanki. Wskazywano na brak poszanowania przez ETS zasady autonomii proceduralnej państw członkowskich oraz jej nieprecyzyjne sformulowanie, które nie zapewnia poszanowania zasady pewności prawa.

Na koniec spotkania podjęto zagadnienie odpowiedzialności odszkodowawczej państwa za wyrządzone szkody wskutek wydania decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Zwrócono uwagę na spotykane w krajach członkowskich UE różnorodne powiązania między postępowaniami (administracyjnymi lub sądowymi) w sprawie wzruszenia decyzji i postępowaniem odszkodowawczym. O ile bowiem w Belgii, Bułgarii, na Cyprze, w Holandii, Luksemburgu, Polsce, Słowenii, Włoszech oraz na Słowacji skuteczne dochodzenie odszkodowania jest uzależnione od uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie wzruszenia decyzji, o tyle w Bułgarii, Estonii, Irlandii, Malcie, Rumunii, Wielkiej Brytanii możliwe jest rozstrzygnięcie w jednym postępowaniu zarówno o wzruszeniu zaskarżonego aktu, jak i przyznaniu odszkodowania.

Odnosząc się do tych ustaleń uczestnicy Kolokwium podkreślili, iż nie ma obecnie potrzeby unifikacji zasad odpowiedzialności państwa za stosowanie przepisów sprzecznych z unormowaniami wspólnotowymi w postaci tworzenia szczególnych instytucji prawnych. Zarazem jednak stosowane w każdym z państw członkowskich rozwiąznia i prezentowana przez sądy krajowe linia muszą zapewniać w tego typu sytuacjach należyty poziom kompensacji szkód wyrządzonych jednostkom.

Uczestników Kolokwium przyjął Prezydent RP Lech Kaczyński. Podczas spotkania w Pałacu Prezydenckim podkreślał znaczenie, jakie dla funkcjonowania państwa prawnego ma działalność sądownictwa administracyjnego.

opracował
Michał Folcholc
asystent sędziego –
specjalista ds orzecznictwa w
Wydziale informacji Sądowej
NSA