Historia

Dwadzieścia pięć lat orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego ukształtowało ogólne zasady, konsekwentnie stosowane przy rozstrzyganiu spraw sądowo-administracyjnych. W albumie wydanym na piętnastolecie NSA nazwano je tezami, w albumie na dwudziestolecie określono je - z pewną dozą emfazy - przykazaniami. Wszystkie zachowały swoją aktualność.

Reforma sądownictwa administracyjnego, urzeczywistniona z dniem 1 stycznia 2004 r., spowodowała powstanie nowych zasad, związanych z postępowaniem kasacyjnym, a wejście Polski do Unii Europejskiej z dniem 1 maja 2004 r. nałożyło na sądy nowe obowiązki, dotyczące stosowania prawa europejskiego. Część nowych zasad, mimo krótkiego okresu, jaki upłynął od wspomnianych dat, została wypracowana przez orzecznictwo, część natomiast wynika wprost z treści nowo obowiązującego prawa.

Album na dwudziestolecie zawierał wszystkie uchwały składów powiększonych Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kontynuowanie tego wykazu nie wydaje się celowe. Ilość uchwał wydanych w kolejnym pięcioleciu z jednej strony, a stopień ich szczegółowości z drugiej, to czynniki, których połączenie byłoby dla czytelnika nużące. Nie powtarzając zatem ogólnych zasad postępowania i nie wyliczając podjętych uchwał, podjęliśmy próbę przedstawienia, jak zasady te były realizowane w ostatnich pięciu latach, dobierając przykłady z punktu widzenia potencjalnego zainteresowania możliwie największego kręgu czytelników.

    Zasada, że ograniczenia obywateli muszą wynikać wyłącznie z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a nakładanie podatków następuje w drodze ustawy, była realizowana w orzeczeniach uchylających decyzje podatkowe oparte na aktach podustawowych.
    Przykładem może być wyrok z dnia 21 czerwca 2004 r. (sygn. akt FSK 184/04), w którym NSA wskazał, że art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług (Dz.U. Nr 11, poz. 50 ze zm.) nie mógł stanowić podstawy dla Ministra Finansów do wydania rozporządzenia regulującego zakres podmiotowy podatku. Jest to także przykład zwalczania tzw. niekonstytucyjności wtórnej aktów prawnych, polegającej na tym, że po wejściu w życie Konstytucji RP wydano rozporządzenie na podstawie delegacji ustawowej, uchwalonej w okresie wcześniejszym, a niespełniającej wymogów przewidzianych w art. 92 tej Konstytucji.

    Zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji RP znalazła wyraz w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 14 marca 2005 r. (sygn. akt FPS 4/04, ONSA i WSA 2005 r., nr 3, poz. 50; por też glosa J. Regla: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2005 r., nr 1, str. 131), w której NSA stwierdził, że podatnicy, którzy w zaufaniu do dotychczasowych przepisów rozpoczęli realizację długookresowych przedsięwzięć na rzecz osób niepełnosprawnych zatrudnionych w ich zakładach, a których dotyczy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2002 r. (sygn. akt K 45/01, OTK-A 2002 r., nr 4, poz. 46), stwierdzające niekonstytucyjność jednego z przepisów ustawy nowelizującej w 1999 r. ustawę o podatku od towarów i usług - mogą ubiegać się na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP o stwierdzenie nadpłaty w tym podatku. Jednocześnie NSA wskazał, że przepisami określającymi zasady i tryb postępowania, o których mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, są przepisy Ordynacji podatkowej, regulujące instytucję nadpłaty.

    Zasada zgodności aktów niższego stopnia z aktami wyższego rzędu legła u podstaw odmowy zastosowania § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz.U. Nr 15, poz. 67 ze zm.). W rozporządzeniu zawarto negatywne przesłanki przyznania wspomnianych równoważników, co wykraczało poza zakres delegacji ustawowej (wyroki: sygn. akt 4/II SA/Po 812/02, 4/II SA/Po 2003/00).

    Konsekwentnie realizowano zasadę, że o tym czy dany akt stanowi decyzję administracyjną decyduje jego treść, a nie forma. Stwierdzono m.in., że:
        sprawa o opłacenie składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, o której mowa w art. 31b ust. 3 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej (uchwała NSA z dnia 16 września 2002 r., OPS 6/02, ONSA 2003 r., nr 2, poz. 41);
        art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 1999 r., Nr 54, poz. 572 ze zm.) pozwala inspektorowi kontroli skarbowej wydać decyzję zobowiązującą regionalną kasę chorych, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 155, poz. 1014 ze zm.), do zwrotu dotacji udzielonej z budżetu państwa, wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem (uchwała NSA z dnia 9 września 2002 r., sygn. akt FPS 10/02, ONSA z 2003 r., nr 2, poz. 40);
        akt Ministra Finansów w sprawie zwrotu nienależnej części subwencji ogólnej, wydany na podstawie art. 42 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 - 2003 (Dz.U. Nr 150, poz. 983 ze zm.), ma charakter decyzji administracyjnej (uchwała NSA z dnia 2 lipca 2001 r., sygn. akt FPS 1/01, ONSA 2002 r., nr 1, poz. 1);
        organ Inspekcji Handlowej, działający na podstawie ustawy z dnia 25 lutego 1985 r. o Inspekcji Handlowej (Dz.U. z 1999 r. Nr 105, poz. 1205 ze zm.) określa w drodze decyzji administracyjnej ilość i wartość wyrobów i usług, których dotyczą uchybienia wymienione w art. 26 ustawy z dnia 3 kwietnia 1993 r. o badaniach i certyfikacji (Dz.U. Nr 55, poz. 250 ze zm.); stwierdzenie to zawarto w uchwale NSA z dnia 8 września 2003 r. (sygn. akt OPS 2/03, ONSA z 2004 r., nr 1, poz. 5);
        uzgodnienie zmian w rozkładzie jazdy na podstawie § 2 ust. 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 5 września 2000 r. w sprawie treści, sposobu i terminów ogłaszania rozkładów jazdy, trybu ich uzgadniania i koordynacji oraz warunków ponoszenia kosztów z tym związanych (Dz.U. Nr 82, poz. 933) następuje w formie decyzji administracyjnej (uchwała z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OPK 8/01, ONSA 2001 r., nr 4, poz. 157).

    Jako realizację zasady przywracania praw niesłusznie utraconych można określić stwierdzenia zawarte w dwóch uchwałach NSA z dnia 8 września 2003 r. (sygn. akt OPS 3/03, ONSA 2004 r., nr 1, poz. 6 oraz sygn. akt OPK 3/03, ONSA 2004 r., nr 1, poz. 12). Sąd stwierdził m.in., że termin do zgłoszenia przez dotychczasowego właściciela gruntu, określonego w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), wniosku o przyznanie mu na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej) jest zachowany także wówczas, gdy został zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę.

    Przykładami eliminowania praktyk organów podatkowych, stosujących zasadę in dubio pro fisco były m.in. uchwały:
        całej Izby Finansowej z dnia 14 marca 2005 r. (sygn. akt FPS 5/05, ONSA i WSA 2005 r., nr 3, poz. 49) stanowiąca, że dokonane w latach 1995-2003 darowizny na działalność charytatywno-opiekuńczą kościelnych osób prawnych były wyłączone z podstawy opodatkowania darczyńcy w zakresie podatku dochodowego od osób fizycznych na podstawie art. 55 ust. 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 29, poz. 154 ze zm.) oraz art. 40 ust. 7 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz.U. Nr 66, poz. 287 ze zm.);
        składu siedmiu sędziów z dnia 2 lipca 2001 r. (sygn. akt FPS 2/01, ONSA 2002 r., nr 1, poz. 2), stwierdzająca, że podziemne wyrobisko górnicze nie podlega opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości;
        składu siedmiu sędziów z dnia 22 kwietnia 2002 r . (sygn. akt FPS 2/02, ONSA 2002 r., nr 4, poz. 136) wskazująca, że obowiązek zapłaty podatku błędnie wykazanego w fakturze VAT, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym (Dz.U. Nr 11, poz. 50 ze zm), nie istnieje w sytuacji, gdy faktura nie odzwierciedla rzeczywistej sprzedaży;
        składu siedmiu sędziów z dnia 6 października 2003 r. (sygn. akt FPS 6/03, ONSA 2003 r., nr 4, poz. 121), stwierdzająca, że doręczenie podatkowej decyzji organu pierwszej instancji, nie przerywa biegu terminu przedawnienia, przewidzianego w art. 70 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137, poz. 926, ze zm.);
        składu siedmiu sędziów z dnia 24 listopada 2003 r. (sygn. akt FPS 9/03, ONSA 2004 r., nr 2, poz. 45), stwierdzająca, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 101 2 Kodeksu Pracy, wypłacone na podstawie umowy o zakazie konkurencji, było wolne od podatku dochodowego od osób fizycznych w 2000 r.
        składu siedmiu sędziów z dnia 26 maja 2003 r. (sygn. akt FPS 4/03, ONSA 2003 r., nr 4, poz. 116), wskazująca, że w przypadku budowy stanowiącego współwłasność budynku mieszkalnego wielorodzinnego, z przeznaczeniem co najmniej pięciu lokali mieszkalnych na wynajem, każdy ze współwłaścicieli uczestniczący w budowie uzyskuje prawo do odliczenia odpowiedniej części kwoty, określonej w art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 1993 r., Nr 90, poz. 416 ze zm.), którą to część ustala się proporcjonalnie do udziału we współwłasności budynku.

    Wyrazem realizacji zasady prawa do rzetelnej procedury były m.in. uchwały stwierdzające, że:
        przewidziany w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. z 1997 r. Nr 142 poz. 950, ze zm.) termin do składania wniosków o przyznanie uprawnień kombatanckich, nie dotyczy sytuacji, gdy weryfikowany kombatant, który uzyskał uprawnienia kombatanckie, jako "uczestnik walk o ustanowienie i utrwalenie władzy ludowej", zgłasza w postępowaniu weryfikacyjnym, prowadzonym także po dniu 31 grudnia 1998 r., iż zachodzą okoliczności, uzasadniające po jego stronie tytuł do uprawnień kombatanckich określony w tej ustawie (uchwała NSA z dnia 3 grudnia 2001 r., sygn. akt OPS 11/01, ONSA 2002 r., nr 3 poz. 100);
        wniosek osoby, której uprawnień kombatanckich dotyczy postępowanie o pozbawienie tych uprawnień na podstawie art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego, wskazujący na zachowanie uprawnień z tytułów określonych w tej ustawie, powinien być rozpoznany i rozstrzygnięty w postępowaniu weryfikacyjnym w sprawie o pozbawienie uprawnień kombatanckich (uchwała z dnia 4 marca 2002 r., sygn. akt OPS 13/01, ONSA 2002, nr 4, poz. 132);
        do rozpoznania odwołania od decyzji wojewody, wydanej na podstawie art. 73 ust 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U.Nr 133, poz. 872 ze zm.), o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogę publiczną właściwy jest Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast (uchwała z dnia 20 maja 2002 r., sygn. akt OPS 1/02, ONSA 2003 r., nr 1, poz. 3);
        postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy prowadzone na podstawie art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (uchwała z dnia 21 października 2002 r., sygn. akt OPS 9/02, ONSA 2003 r., nr 2, poz. 43);
        pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku o restrukturyzację na podstawie art. 13 ust. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o restrukturyzacji niektórych należności publiczno-prawnych od przedsiębiorców (Dz.U. Nr 155, poz. 1287), może nastąpić dopiero po uprzednim wezwaniu wnioskodawcy w trybie art. 169§1 Ordynacji podatkowej do usunięcia braków (uchwała z dnia 26 maja 2003 r., sygn. akt FPK 3/03, ONSA 2003 r. nr 4 poz. 125).

    Szereg uchwał i orzeczeń dotyczyło kwestii, kto może być stroną postępowania administracyjnego. W szczególności stwierdzono, że :
        właściciel nieruchomości, która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona została pod inwestycję liniową (art. 46 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji (uchwała z dnia 28 maja 2001 r., sygn. akt OPS 1/01, ONSA 2001 r., nr 4, poz. 146);
        wspólnota mieszkaniowa, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 marca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2000 r., nr 80, poz. 903) posiada przymiot strony w sprawie o zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości wspólnej na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U. z 1994 r., Nr 49, poz. 196 ze zm.; uchwała z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPK 19/01, ONSA 2002 r., nr 2, poz. 68);
        najemca, który na podstawie umowy najmu zawartej z nowym właścicielem wywłaszczonej nieruchomości, tj. Skarbem Państwa lub jednostką samorządu terytorialnego, używa lokal (budynek) znajdujący się na tej nieruchomości, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (uchwała z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004 r., nr 1, poz. 10);
        nabywca spadku od spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości, któremu odmówiono przyznania własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej (wyrok składu siedmiu sędziów z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OSA 4/03, ONSA 2004 r., nr 1, poz. 3);

    Realizacja prawa obywatela do sądu znalazła wyraz m.in. w następujących rozstrzygnięciach:
        decyzja w sprawie zwolnienia z opłaty za zajęcia dydaktyczne w uczelni państwowej, o której mowa w § 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni (Dz.U. Nr 84, poz. 380 ze zm.) jest indywidualnym aktem władztwa zakładowego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. i przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego (uchwała z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 5/03, ONSA 2004 r., nr 1, poz. 9);
        pacjent publicznego zakładu opieki zdrowotnej ma uprawnienie do udostępnienia mu dokumentacji medycznej zbiorczej, prowadzonej przez zakład, w zakresie dotyczącym jego osoby, wynikające z art. 18 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 91 poz. 408 ze zm.), a w razie odmowy uznania tego uprawnienia przez zakład, może zaskarżyć czynność zakładu do sądu administracyjnego (wyrok z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OSA 1/03, ONSA 2003 r., nr 4, poz. 114).

    Nie negując zasady, że w takich samych stanach faktycznych i prawnych obywatel ma prawo oczekiwać od organu takich samych rozstrzygnięć, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jednak, iż korzystne, ale niezgodne z prawem orzeczenie w stosunku do innej osoby, znajdującej się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej, nie rodzi dla podatnika prawa do potraktowania go w ten sam sposób ( wyrok z dnia 19 kwietnia 2005 r. sygn. akt FSK 1660/04, dotąd niepubl.).

    Uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r. (sygn.akt I OPS 1/05, ONSA i WSA 2005 r., nr 4, poz. 63) określa zasady skorzystania z prawa do informacji publicznej.

    Obowiązująca od dnia 1 stycznia 2004 r. ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wprowadziła związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Skutkiem takiej regulacji prawnej jest jednolicie stosowana w orzecznictwie zasada, że skarga kasacyjna nie zawierająca podstaw kasacyjnych wymienionych w art. 174 i 176 p.p.s.a. jest pozbawiona elementów konstrukcyjnych i podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 178 p.p.s.a.

    Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, może z urzędu badać, czy skarga została wniesiona przez stronę (uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04, ONSA i WSA 2005 r., nr 4, poz.62).

    Realizację prawa do rozpatrzenia przez sąd sprawy w rozsądnym terminie stanowi możliwość wystąpienia ze skargą na przewlekłość postępowania na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U. Nr 179, poz. 1843).
    Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrzył kilkaset takich spraw, co na tle ok. 100 tys. zwykłych skarg rozpoznawanych w sądach administracyjnych nie jest liczbą wysoką.

    Konsekwencją wstąpienia Polski do Unii Europejskiej jest związanie naszego kraju aktami wspólnotowymi. Na podstawie art. 234 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako pierwszy polski sąd administracyjny, wystąpił z pytaniem prejudycjalnym do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości o wykładnię art. 25 tegoż Traktatu, zawierającego zakaz nakładania między Państwami Członkowskimi ceł przywozowych i wywozowych. Wykładnia ta umożliwi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu rozstrzygnięcie kwestii, czy art. 80 ustawy z dnia 23 stycznia 2004 r. o podatku akcyzowym (Dz.U Nr 29, poz. 257 ze zm. ), w zakresie w jakim nakazuje pobieranie podatku akcyzowego od nabycia każdego samochodu, niezależnie od miejsca jego pochodzenia przed pierwszą rejestracją na terenie kraju, jest zgodny ze wspomnianą normą unijną.