Opinie i wystąpienia

Wystąpienie Prezesa NSA

dr. hab. Jacka Chlebnego prof. UŁ

 

Panie Ministrze,

Panie i Panowie Sędziowie NSA,

Szanowni Państwo

 

I. Zagadnienia ogólne

 

Zanim przedstawię informację o działalności Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych w 2021 r., chciałbym podziękować za zaangażowanie sędziów administracyjnych w pomoc dla Ukrainy.

Przedstawiam informację o działalności sądownictwa administracyjnego w 2021 r., w którym Prezesem NSA był prof. Marek Zirk-Sadowski. Kadencja prezesa nie jest jednak powiązana z rokiem kalendarzowym, dlatego nowy prezes przedstawia osiągnięcia i wyniki pracy za rok. Jeżeli zatem będę wskazywał na osiągnięcia NSA w 2021 r., to proszę je wiązać z pracą mojego poprzednika.

W dzisiejszym wystąpieniu odniosę się do kwestii dotyczących sprawności funkcjonowania sądów obu instancji ocenianej na podstawie danych statystycznych; działalności orzeczniczej, w tym stosowania przez sądy prokonstytucyjnej i prounijnej wykładni przepisów prawa; gwarancji prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki oraz realizacji zadań związanych z tworzeniem warunków umożliwiających sprawne funkcjonowanie sądów administracyjnych.

 

II. Ocena funkcjonowania sądów administracyjnych w świetle danych statystycznych

 

Wpływ i dynamika załatwiania spraw w wojewódzkich sądach administracyjnych i w Naczelnym Sądzie Administracyjnym zostały opisane szczegółowo w Informacji i w załączonych do niej tabelach. Dlatego też w dzisiejszym wystąpieniu posłużę się wskaźnikami, które pozwolą na sformułowanie pewnych uogólnień i nakreślenie pojawiających się tendencji.

W 2021 r., w porównaniu z 2020 r., nastąpił wzrost wpływu skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych o 17,85%, tym samym zwiększyła się również liczba skarg kasacyjnych wpływających do NSA.

Odnotowano również 73,2% wzrost wpływu skarg na bezczynność lub przewlekłe postępowanie organu do wojewódzkich sądów administracyjnych.

Wskaźnik spraw załatwionych w wojewódzkich sądach administracyjnych w stosunku do wpływu wyniósł 87,98%.

W NSA wskaźnik załatwionych skarg kasacyjnych w stosunku do wpływu wyniósł 48,22% (w 2020 r. – 88,1%). W Izbie Finansowej wskaźnik załatwionych skarg kasacyjnych w stosunku do wpływu wyniósł 49,14%, w Izbie Gospodarczej – 65,62%, natomiast w Izbie Ogólnoadministracyjnej – 41,47%.

Dynamika załatwiania spraw przez wojewódzkie sądy administracyjne w 2021 r. kształtowała się następująco:

– w terminie do 3 miesięcy załatwiono średnio 40,67% skarg na akty i inne czynności oraz bezczynność organów i przewlekłe prowadzenie postępowania (w 2020 r. – 39,94%);

– w terminie do 4 miesięcy załatwiono 57,33% spraw (2020 r. – 53,45%);

– w terminie do 6 miesięcy załatwiono 79,88% wskazanych skarg (w 2020 r. – 73,71%).

Naczelny Sąd Administracyjny załatwił 67,13% ogółu spraw w terminie do 12 miesięcy (w 2020 r. – 57,7%), a w terminie do 24 miesięcy – 77,56% (w 2020 r. – 78,66%).

W odniesieniu do skarg kasacyjnych w terminie do 12 miesięcy załatwiono 56,04% spraw (w 2020 r. – 44,06%).

Przytoczone wyżej dane statystyczne uprawniają do pozytywnej oceny funkcjonowania wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie zapewnienia jednostce konstytucyjnie normowanej gwarancji prawa do sądu. Czas oczekiwania na rozstrzygnięcie w tych sądach – a jest to szczególnie istotne – spełnia standardy europejskie.

Sytuacja w NSA jest trudniejsza, jest ona w dużej mierze następstwem pandemii, przejścia sędziów w stan spoczynku i faktu nieobsadzenia ponad jednej czwartej etatów. Ten stan się utrzymuje. Dzisiaj na 127 przyznanych etatów obsadzonych jest 99 stanowisk, co wskazuje, że ponad 20% stanowisk jest nieobsadzonych.

Analiza danych statystycznych stawia wyzwanie przed NSA związane z długotrwałością postępowania i wymagające podjęcia działań, które stan ten mogłyby poprawić. Takie działania mogą polegać także na zwiększeniu liczby pracowników merytorycznych (asystentów) w Izbach i na korzystaniu – tak jak dotychczas, a może nawet szerszym zakresie – z możliwości delegowania sędziów z wojewódzkich sądów administracyjnych do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych wniesiono 21 314 skarg kasacyjnych, a do NSA przekazano 19 761 skarg kasacyjnych (92,71%).

Biorąc pod uwagę, że w 2021 r. wojewódzkie sądy administracyjne załatwiły 75 894 sprawy, skargi kasacyjne przekazane do NSA stanowiły 26,04% ogółu załatwionych skarg na akty administracyjne oraz bezczynność organów i przewlekłe prowadzenie postępowania.

W 2021 r., podobnie jak w poprzednich latach, 36,33% ogółu rozpoznanych skarg kasacyjnych dotyczyło podatków i innych świadczeń pieniężnych, do których mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej, oraz egzekucji tych świadczeń pieniężnych.

 

III. Działalność orzecznicza sądów administracyjnych, w tym działalność uchwałodawcza i jej wpływ na jednolitość orzecznictwa.

 

Sądy administracyjne w swoim orzecznictwie powoływały się na postanowienia Konstytucji, prawo Unii Europejskiej oraz orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC). Ponieważ zagadnienia te zostały szczegółowo opisane w drugiej części Informacji, ograniczę się do wskazania kilku rozstrzygnięć ważnych z punktu widzenia ochrony praw i wolności jednostki.

 

Stosowanie Konstytucji i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego

W przypadku gdy niezgodność z Konstytucją przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia jest oczywista, sądy opierają rozstrzygnięcie bezpośrednio na normie konstytucyjnej, natomiast w sytuacji wątpliwości co do konstytucyjności przepisu prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia sądy dokonują prokonstytucyjnej wykładni, posiłkując się dorobkiem orzeczniczym Trybunału Konstytucyjnego. Liczne przykłady takiego orzekania zostały omówione w Informacji.

 

Stosowanie prawa UE, postanowień umów międzynarodowych oraz orzecznictwa europejskich trybunałów

Wiele przykładów stosowania prawa Unii Europejskiej i prounijnej wykładni przepisów prawa z wykorzystaniem dorobku TSUE opisano w drugiej części Informacji, w rozdziale dotyczącym stosowania prawa Unii Europejskiej i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (EKPC).

Podobnie jak w latach poprzednich, zagadnienia z zakresu prawa Unii Europejskiej i orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej pojawiały się przede wszystkim przy rozpoznawaniu spraw podatkowych, lecz także w innych sprawach (z zakresu transportu drogowego i lotniczego, ochrony środowiska i gospodarki przestrzennej, budownictwa, nadzoru sanitarnego, weterynaryjnego i farmaceutycznego, dostępu do informacji publicznej, zabezpieczenia społecznego, gier i zakładów wzajemnych, ochrony zdrowia, prawa rolnego i pomocy finansowej ze środków unijnych, własności przemysłowej, jak i w sprawach cudzoziemców).

Sądy administracyjne korzystały również z możliwości wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Decyzja o skorzystaniu z tej procedury należy wyłącznie do składu orzekającego, w sytuacji gdy występujące zagadnienie prawne budzi poważne wątpliwości co do zgodności przepisu z prawem Unii Europejskiej. W 2021 r. składy orzekające NSA wystąpiły do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi w 6 sprawach. Wszystkie pytania odnosiły się do zagadnień podatkowych.

Tak jak w latach poprzednich, sądy administracyjne powoływały się na art. 6 EKPC i orzecznictwo ETPC w sprawach dotyczących przewlekłości postępowań administracyjnych lub bezczynności organów administracji i zasądzanych z tego tytułu, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.[1], sum pieniężnych.

Do postanowień Konwencji i orzecznictwa ETPC sądy administracyjne odwoływały się także w sprawach dotyczących cudzoziemców i ich ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Należy pamiętać, że polski ustawodawca, podobnie jak i unijny, odsyła wprost do stosowania EKPC w tych sprawach.

 

Działalność uchwałodawcza

Naczelny Sąd Administracyjny podjął 7 uchwał wyjaśniających przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Podejmowanie uchwał jest ważnym instrumentem pozwalającym na eliminowanie pojawiających się rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Działalność uchwałodawcza ma istotne znaczenie dla ochrony praw jednostki, w sytuacji gdy przepis prawa budzi wątpliwości interpretacyjne.

Tytułem przykładu warto wskazać na rozstrzygnięcie w uchwale z 8 listopada 2021 r., I OPS 2/21 zagadnienia prawnego dotyczącego interpretacji art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej[2]. W uchwale tej podano, że alimenty, o których mowa w powołanym przepisie, nie stanowią należności dłużnika alimentacyjnego czy to uiszczanych dobrowolnie, czy też podlegających ściągnięciu w drodze egzekucji sądowej, na rzecz funduszu alimentacyjnego.

Do kognicji sądu administracyjnego w sprawie oceny przesłanek zastosowania przez organy podatkowe przy wydawaniu decyzji podatkowej art. 70 § 6 pkt 1 w zw. z art. 70c ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa[3] NSA odniósł się w uchwale z 24 maja 2021 r., I FPS 1/21, w której przesądził, że w świetle art. 1 ustawy ustrojowej[4] oraz art. 1–3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. ocena ta mieści się w granicach sprawy sądowej kontroli legalności tej decyzji.

 

Luki prawne i pominięcia ustawodawcze

W orzecznictwie sądów administracyjnych istotnym elementem kontroli jest także ocena, czy przepis będący podstawą rozstrzygnięcia jest sformułowany w sposób odpowiadający zasadom poprawnej legislacji, które obejmują m.in. wymaganie zupełności i określoności. W przypadku gdy norma prawna budzi wątpliwości interpretacyjne, przed uruchomieniem trybów nadzwyczajnych[5] sądy administracyjne dokonują prokonstytucyjnej czy prounijnej wykładni przepisu prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia w badanej sprawie. Przykłady tego typu działań zostały przedstawione w części zawierającej zagadnienia orzecznicze.

 

IV. Ochrona interesu jednostki w postępowaniu administracyjnym

 

Kognicja sądów administracyjnych, poza badaniem legalności rozstrzygnięć władczych organu (art. 184 Konstytucji i art. 1 § 1 p.u.s.a.), obejmuje również kontrolę innych aspektów działalności administracji publicznej, m.in.: bezczynności, przewlekłości postępowania oraz niewykonywania orzeczeń sądów administracyjnych przez pozostawanie przez organ w bezczynności po uprawomocnieniu się wyroku sądu administracyjnego. W tym zakresie obserwujemy zwiększenie aktywności sądów administracyjnych.

Na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. sądy pierwszej instancji wymierzyły organom 312 grzywien (w 2020 r. – 225). Ich wysokość oscylowała między 100 a 5000 zł. Ich adresatami były centralne[6] i terenowe organy administracji rządowej, podmioty realizujące zadania z zakresu administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego. Łączna kwota wymierzonych grzywien wyniosła 214 750 zł (w 2020 r. – 117 561 zł).

Prawo strony postępowania do złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe postępowanie statuuje art. 149 p.p.s.a. Łączna kwota wymierzonych (na podstawie art. 149 § 2) grzywien wyniosła 249 000 zł (w 2020 r. – 262 838 zł).

Co do instytucji przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 in fine p.p.s.a., gdy sąd uwzględni skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania, w 3586 przypadkach przyznano sumę pieniężną na wniosek (w poprzednim okresie – 1523), a w 163 – z urzędu (w poprzednim okresie – 56). Ogółem na rzecz skarżących przyznano 5 369 450 zł (w 2020 r. – 2 255 562 zł).

Prawo strony postępowania do złożenia skargi do sądu administracyjnego na niewykonanie wyroku, jak również możliwość sądu wymierzenia organowi grzywny, określa art. 154 § 1 p.p.s.a. Łącznie kwota wymierzonych organom na tej podstawie grzywien wyniosła 845 800 (w 2020 r. – 648 300 zł). Na rzecz skarżących przyznano sumy pieniężne w łącznej kwocie 707 500 (w 2020 r. – 415 980 zł).

W 2021 r. wojewódzkie sądy administracyjne wydały 11 postanowień sygnalizacyjnych, w których wskazały organom nadzorującym istotne naruszenia prawa. Dotyczyły one m.in. przewlekłości postępowania[7], niezastosowania art. 54 § 2 p.p.s.a., a także nieuprawnionej ingerencji w sprawę zawisłą przed sądem administracyjnym, wykraczającej poza dyspozycję art. 54 § 3 p.p.s.a.[8], oraz istotnego naruszenia prawa przy uchwalaniu i publikacji uchwały organu w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego[9].

W podsumowaniu działalności sądów administracyjnych w obszarze dyscyplinowania organów administracji publicznej, co służy w sposób właściwy ochronie praw jednostki, trzeba zauważyć aktywność sądów administracyjnych w zakresie orzekania tzw. szczególnego rodzaju zadośćuczynienia za stan bezczynności organu na podstawie art. 149 § 2 i art. 154 § 7 p.p.s.a. Można mieć nadzieję, że obowiązujące rozwiązania przyczynią się w znacznym stopniu do eliminacji wskazanych wyżej uchybień w działalności administracji publicznej, co będzie miało pozytywny wpływ na ochronę konstytucyjnych praw jednostki.

 

V. Zakończenie

 

W minionym roku, podobnie jak w 2020 r., działalność NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych była prowadzona w stanie epidemii. Ta nadzwyczajna sytuacja wymagała podjęcia przez kierownictwo NSA działań, których celem było – z jednej strony – przeciwdziałanie potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem kadry sądownictwa administracyjnego oraz stron i uczestników postępowania, a z drugiej strony – utrzymanie w warunkach pandemii dopuszczalnej pracy sądów.

W tym celu podjęto liczne działania dotyczące m.in.: organizacji pracy, zapewnienia odpowiednich warunków sanitarno-epidemiologicznych na salach sądowych i stanowiskach pracy, rozwoju infrastruktury informatycznej, w szczególności pod kątem potrzeb związanych z organizacją rozpraw zdalnych, transmisją posiedzeń on-line oraz wykorzystywaniem w szerszym niż dotychczas zakresie formy elektronicznej komunikacji między sędziami, asystentami i pracownikami administracyjnymi.

Podjęto działania ukierunkowane na rozwój systemu wideokonferencji, w tym jego implementację we wszystkich 16 wojewódzkich sądach administracyjnych. System ten był również wykorzystywany do organizacji cyklicznych narad z prezesami wojewódzkich sądów administracyjnych poświęconych zagadnieniom sprawności orzeczniczej sądów administracyjnych oraz kwestiom organizacyjnym.

Realizacja zadań ogólnoadministracyjnych z zakresu działalności orzeczniczej została opisana w trzeciej części Informacji. Dotyczyły one zapewnienia właściwej obsady stanowisk orzeczniczych i administracyjnych, stworzenia optymalnych warunków lokalowych, zapewnienia wyposażenia biurowego, technicznego i informatycznego, umożliwienia powszechnego dostępu do informacji jurydycznej, wzbogacenia księgozbiorów biblioteki NSA, wydawania czasopism i publikacji naukowych oraz zwiększenia liczby orzeczeń dostępnych w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach.

Realizacja wszystkich wskazanych wyżej działań oraz utrzymanie sprawności orzeczniczej były możliwe dzięki uzyskaniu właściwego zabezpieczenia finansowo-budżetowego kosztów działania sądownictwa administracyjnego.

Kończąc, chciałbym podkreślić raz jeszcze, że z perspektywy kilkunastu (18) lat od wejścia w życie ustaw reformujących sądownictwo administracyjne należy pozytywnie ocenić przyjęte rozwiązania, które przede wszystkim charakteryzują się wysokim merytorycznym poziomem i efektywnością orzecznictwa.

Z perspektywy minionego roku i lat go poprzedzających można uznać, że osiągnięcie zadowalających wskaźników dotyczących czasu potrzebnego do rozstrzygnięcia sprawy przez sądy obu instancji, zwiększenie aktywności NSA w eliminowaniu rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, jak również spełnienie wymagań w zakresie rzetelnej procedury sądowoadministracyjnej były możliwe dzięki dbałości kierownictwa NSA o bazę materialną i intelektualną oraz zaangażowaniu sędziów, a także pracowników zarówno merytorycznych, jak i administracyjnych.

Bieżący rok ma szczególne znaczenie dla sądownictwa administracyjnego, ponieważ 100 lat temu, ustawą z dnia 3 sierpnia 1922 r., został powołany Najwyższy Trybunał Administracyjny, a podstawą jego powołania był art. 73 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 17 marca 1921 r., który stanowił: „Do orzekania o legalności aktów administracji tak rządowej jak i samorządowej powoła osobna ustawa sądownictwo administracyjne, oparte w swej organizacji na współdziałaniu czynnika obywatelskiego i sędziowskiego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele”.

W Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., uchwalonej po 75 latach od powołania NTA, przesądzono o działalności sądownictwa administracyjnego w strukturze dwuinstancyjnej, w której sądy administracyjne mają odrębność organizacyjną i judykacyjną. W tym ustroju sądy administracyjne działają od 1 stycznia 2004 r. Można z całą odpowiedzialnością stwierdzić, że powyższe postanowienia Konstytucji, uszczegółowione w ustawach regulujących ustrój i procedurę funkcjonowania sądów administracyjnych, stanowią jeden z tych elementów demokratycznego państwa prawnego, który wypełnia zawarte w preambule Konstytucji przesłanie: „pragnąc na zawsze zagwarantować prawa obywatelskie, a działaniu instytucji publicznych zapewnić rzetelność i sprawność”.

Nasze osiągnięcia w dużej mierze zawdzięczamy dobrej współpracy z władzą ustawodawczą i wykonawczą. Liczę na dalszą owocną współpracę.

 

Składam podziękowania Paniom i Panom Sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego za wkład w orzecznictwo sądów administracyjnych i budowanie ich autorytetu.

 

Dziękuję administracji sądowej za tworzenie dobrych warunków do funkcjonowania Sądu.

 

Dziękuję wszystkim, którzy na różnych stanowiskach pracy przyczyniają się do sprawnego funkcjonowania Sądu.

 

Dziękuję wszystkim, którzy byli zaangażowani w przygotowanie rocznej Informacji.