Opinie i wystąpienia

Panie i Panowie Sędziowie,

I. Zagadnienia ogólne

Przedmiotem dzisiejszego Zgromadzenia Ogólnego Sędziów jest  między innymi rozpatrzenie przez Panie i Panów Sędziów NSA i przyjęcie dwóch Informacji o działalności sądów administracyjnych za  2019 r., jak i 2020 r., ponieważ ogłoszenie w marcu ubiegłego roku na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego, a następnie stanu epidemii uniemożliwiło zwołanie Zgromadzenia Ogólnego Sędziów NSA. Ta nadzwyczajna sytuacja wymagała podjęcia przez kierownictwo NSA działań, których celem - z jednej strony - było przeciwdziałanie potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem kadry sądownictwa administracyjnego oraz stron i uczestników postępowania przed tymi sądami wirusem SARS-CoV-2, a z drugiej strony - utrzymanie w warunkach pandemii dopuszczalnej pracy sądów. Działania te zostały szczegółowo opisane w dostarczonej Paniom i Panom Sędziom III części Informacji 2020 r.

W latach 2019 - 2020 kierownictwo NSA koncentrowało się na usprawnianiu działania sądów. Podstawowym zadaniem było zapewnienie prawidłowego funkcjonowania sądów administracyjnych zarówno w sferze orzeczniczej, jak i materialnej.

W 2019 r. wdrożono systemy teleinformatyczne umożliwiające stronom postępowania komunikację elektroniczną z sądem oraz dostęp do akt, a w 2020 r. rozbudowano je, wzbogacając oprogramowanie wykorzystywane  przez sądy administracyjne o nowe funkcje. W latach następnych będą kontynuowane prace nad dalszą rozbudową systemu teleinformatycznego.

Z systematycznie aktualizowanej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych korzysta coraz więcej osób, na co wskazują zamieszczone w Informacji statystyki. Nie zmniejsza się przy tym liczba korzystających z komunikacji z Wydziałem Informacji Sądowej NSA i sądów wojewódzkich poprzez korespondencję elektroniczną, tradycyjną, jak i kontakt osobisty – znacznie ograniczony w 2020 r. Upowszechnianiu orzecznictwa sądów administracyjnych służy także działalność wydawnicza Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W minionym roku w orzecznictwie sądów administracyjnych w większości były akceptowane dotychczasowe poglądy dotyczące poszerzenia sfery ochrony praw jednostki. Znajduje to wyraz zarówno w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i w wyrokach oraz uchwałach NSA.

 

II. Ocena funkcjonowania sądów administracyjnych w oparciu o dane statystyczne

Wpływ i dynamika załatwiania spraw w wojewódzkich sądach administracyjnych i Naczelnym Sądzie Administracyjnym zostały opisane szczegółowo w Informacjach i w załączonych do nich tabelach. Dlatego też w dzisiejszym wystąpieniu posłużę się wskaźnikami, które pozwolą na sformułowanie pewnych uogólnień i wskazanie pojawiających się tendencji.

W 2019 r. odnotowano wzrost wpływu skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych (6,07%) oraz spadek liczby skarg kasacyjnych do NSA (16,7%) - w porównaniu z 2018 r.

W 2020 r., w porównaniu do 2019 r., nastąpił spadek wpływu skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych o 2,56%, a do NSA - o 15,22%.

W 2019 r. wskaźnik spraw załatwionych w wojewódzkich sądach administracyjnych w stosunku do wpływu wyniósł 94,48%, natomiast w stosunku do ogółu spraw do załatwienia - 71,65%. W porównaniu z 2018 r. wskaźniki te są odpowiednio niższe o 9,4% i o 3,09%. Na okres następny pozostało do rozpatrzenia o 989 skarg więcej niż w 2018 r. W NSA wskaźnik załatwionych skarg kasacyjnych w stosunku do wpływu wyniósł 97,4%, natomiast w stosunku do ogółu skarg kasacyjnych do załatwienia - 36,87%.

W 2020 r. wskaźnik spraw załatwionych w wojewódzkich sądach administracyjnych w stosunku do wpływu wyniósł 90,74%, natomiast w stosunku do ogółu spraw do załatwienia – 67,65%. W porównaniu z 2019 r. wskaźniki te są odpowiednio niższe o 3,74% i o 4%. Na okres następny pozostało do rozpatrzenia o 3422 skargi więcej niż w 2019 r. W NSA wskaźnik załatwionych skarg kasacyjnych w stosunku do wpływu wyniósł 88,1%, natomiast w stosunku do ogółu skarg kasacyjnych do załatwienia – 29,7%.

Należy podkreślić, że przytoczone wyżej wskaźniki dotyczące wojewódzkich sądów administracyjnych odnoszą się tylko do skarg na akty i czynności i nie obejmują skarg na inne czynności ani na bezczynność lub przewlekłe postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny, poza skargami kasacyjnymi, podejmował uchwały, rozpoznawał zażalenia, spory kompetencyjne, skargi na naruszenia prawa strony do załatwienia sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

Natomiast jeżeli chodzi o dynamikę załatwiania spraw, to wojewódzkie sądy administracyjne w 2019 r. załatwiły w terminie do 3 miesięcy średnio 44,01% spraw na akty i czynności oraz bezczynność organów i przewlekłe prowadzenie postępowania, w terminie do 4 miesięcy - 61,13% spraw, a w terminie do 6 miesięcy - 81,28%[1]. Naczelny Sąd Administracyjny załatwił 42,33% ogółu spraw w terminie do 12 miesięcy, a w terminie do 24 miesięcy - 80,43%. W odniesieniu do skarg kasacyjnych w terminie do 12 miesięcy załatwiono 23,54% spraw. W przypadku zażaleń w terminie do 2 miesięcy rozpoznano 91,13% spraw, a w terminie do 12 miesięcy - 99,72%[2].

W 2020 r. wojewódzkie sądy administracyjne załatwiły w terminie do 3 miesięcy średnio 39,94% spraw na akty i czynności oraz bezczynność organów i przewlekłe prowadzenie postępowania, w terminie do 4 miesięcy – 53,45% spraw, a w terminie do 6 miesięcy – 73,71%[3]. Naczelny Sąd Administracyjny załatwił 57,7% ogółu spraw w terminie do 12 miesięcy, a w terminie do 24 miesięcy – 78,66%. W odniesieniu do skarg kasacyjnych w terminie do 12 miesięcy załatwiono 44,06% spraw. W przypadku zażaleń 75,99% spraw rozpoznawanych jest w terminie do 2 miesięcy, a w terminie do 12 miesięcy wskaźnik ten wynosi 99,57%[4].

Przytoczone wyżej dane statystyczne uprawniają do pozytywnej oceny funkcjonowania sądownictwa administracyjnego w zakresie zapewnienia jednostce konstytucyjnie normowanej gwarancji prawa do sądu. Czas oczekiwania na rozstrzygnięcie - a jest to szczególnie istotne - spełnia standardy europejskie.

Systematyczna analiza danych statystycznych pozwala kierownictwu NSA na wprowadzanie zmian organizacyjnych dokonywanych bieżącymi decyzjami w sytuacji, gdy taka potrzeba zaistnieje - co było zauważalne w okresie pandemicznym. Korzystamy również z możliwości delegowania sędziów z wojewódzkich sądów administracyjnych do orzekania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

 

III. Przedmiot rozstrzygnięć wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA

1. Wojewódzkie sądy administracyjne

W 2019 r. wojewódzkie sądy administracyjne wyeliminowały z obrotu prawnego średnio 27,32% decyzji i innych czynności organów administracyjnych, a w 2020 r. - 28,1%. Dla porównania w 2018 r. współczynnik ten wyniósł 25,07%.

W 2019 r. rozstrzygnięcia w sprawach podatkowych stanowiły 27,2% ogółu spraw załatwionych, a w 2020 r. - 24,2%.

Oprócz skarg na akty i czynności wojewódzkie sądy administracyjne załatwiły w 2019 r. 7999 skarg na bezczynność organów i przewlekłe prowadzenie postępowania, z czego 258 skarg uwzględniono (3,22%). W 2020 r. załatwiono 8311 takich skarg, z czego uwzględniono 3847 skarg (46,29%).

W 2019 r. od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych wniesiono 18 465 skarg kasacyjnych, z czego 1041 skarg zostało odrzuconych. Do NSA przekazano 17 013[5] skarg kasacyjnych (92,14%). W 2018 r. wojewódzkie sądy administracyjne przekazały do NSA 20 229 skarg kasacyjnych, w 2017 r. - 17 661, w 2016 r. – 20 605, w 2015 r. – 18 641, w 2014 r. - 18 103, w 2013 r. – 17 089, w 2012 r. – 14 983, a w  2011 r. – 14 381[6].

W 2020 r. od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych wniesiono 16 018 skarg kasacyjnych, z czego 777 skarg zostało odrzuconych. Do NSA przekazano 14 494[7] skargi kasacyjne (90,49%), co stanowi 23,33% załatwionych spraw na akty administracyjne oraz bezczynność organów i przewlekłe prowadzenie postępowania.

 

2. Naczelny Sąd Administracyjny

Podobnie jak w poprzednich latach, w 2019 r. i w 2020 r. w Naczelnym Sądzie Administracyjnym najwięcej skarg kasacyjnych dotyczyło podatków i innych świadczeń pieniężnych, do których mają zastosowanie przepisy ordynacji podatkowej, oraz egzekucji tych świadczeń pieniężnych (w 2019 r. wpłynęło 6023 skargi, a w 2020 r. - 5167 skarg kasacyjnych). Wskaźnik rozstrzygnięcia w stosunku do ogółu rozpoznanych skarg kasacyjnych w 2019 r. stanowił 36,78%, a w 2020 r. - 35,24%.

Oprócz skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny w 2019 r. podjął 6 uchwał wyjaśniających przepisy prawne, a w 2020 r. - 8; w 2019 r. rozstrzygnął 487 sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość, a w 2020 r. - 512; w 2019 r. rozpatrzył 162 skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, a w 2020 r. - 169; w 2019 r. załatwił 27 skarg o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, a w 2020 r. - 22.

 

IV. Działalność orzecznicza sądów administracyjnych, w tym działalność uchwałodawcza i jej wpływ na jednolitość orzecznictwa.

Sądy administracyjne w swoim orzecznictwie powołują się na prawo Unii Europejskiej i orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, postanowienia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka.

1. Stosowanie prawa UE, postanowień umów międzynarodowych oraz orzecznictwa Trybunałów (Sprawiedliwości UE i Praw Człowieka)

Szereg przykładów stosowania prawa Unii Europejskiej i prounijnej wykładni przepisów prawa z wykorzystaniem dorobku Trybunału Sprawiedliwości UE opisano w części drugiej Informacji z 2019 r. i 2020 r., w rozdziale dotyczącym stosowania prawa Unii Europejskiej i Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności.

Przytoczone w Informacji z 2019 r. rozstrzygnięcia NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych odnoszą się do zagadnień stosowania prawa we wszystkich kategoriach spraw (od spraw podatkowych, celnych, transportowych, nadzoru sanitarnego i weterynaryjnego oraz farmaceutycznego do ochrony danych osobowych, dostępu do informacji publicznej, cudzoziemców, zabezpieczenia społecznego, a także prawa rolnego i pomocy finansowej ze środków Unii Europejskiej).

Natomiast w Informacji z 2020 r. zagadnienia z zakresu prawa Unii Europejskiej pojawiają się przede wszystkim przy rozpoznawaniu spraw z zakresu podatków pośrednich (w tym podatku od towarów i usług i podatku akcyzowego), jak również w sprawach z zakresu podatków dochodowych, podatku od czynności cywilnoprawnych, podatku od nieruchomości, prawa celnego, transportu drogowego i lotniczego, ochrony środowiska i gospodarki przestrzennej, budownictwa, nadzoru sanitarnego, weterynaryjnego i farmaceutycznego, dostępu do informacji publicznej, zabezpieczenia społecznego, gier i zakładów wzajemnych, prawa rolnego i pomocy finansowej ze środków unijnych, a także w sprawach cudzoziemców, dozoru technicznego i normalizacji oraz własności przemysłowej.

W Informacjach z 2019 r. i 2020 r. sądy administracyjne korzystały z dorobku orzeczniczego Trybunału Sprawiedliwości UE w celu ustalenia znaczenia przepisu prawa unijnego mającego zastosowanie w rozpoznawanych sprawach oraz powoływały się na postanowienia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Odwołania te miały miejsce w szczególności w sprawach dotyczących gwarancji prawa do sądu (w tym do skutecznego środka odwoławczego, zakazu ne bis in idem, prawa pomocy, zakazu dyskryminacji), ochrony prawa własności oraz w sprawach cudzoziemców. Postanowienia Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka były przywoływane w uzasadnieniach orzeczeń sądów administracyjnych jako argumentacja subsydiarna, czyli dodatkowe uzasadnienie zastosowanych standardów konstytucyjnych. Podobnie odwoływano się do postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej.

Sądy administracyjne korzystały z możliwości skierowania pytania prejudycjalnego do TSUE na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

W 2019 r. polskie sądy administracyjne wystąpiły do TSUE z pytaniami prejudycjalnymi w 8 sprawach, w tym 5 postanowień wydały składy orzecznicze NSA, a 3 postanowienia - składy orzecznicze wojewódzkich sądów administracyjnych (2 - WSA we Wrocławiu i 1 - WSA w Gliwicach).

W 2020 r. składy orzekające NSA wystąpiły z pytaniami prejudycjalnymi w 3 sprawach i po 1 - WSA w Krakowie, WSA w Szczecinie i WSA w Warszawie.

Należy podkreślić, że z opisanych w Informacjach z 2019 r. i 2020 r. wybranych zagadnień dotyczących stosowania i współstosowania prawa unijnego w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz korzystania z dorobku orzeczniczego TSUE wynika, że sądy administracyjne, jako sądy unijne (od daty akcesji Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej), zapewniają poszanowanie dla prawa unijnego.

 

2. Stosowanie Konstytucji i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego

W orzecznictwie sądów administracyjnych w 2019 r. i 2020 r., podobnie jak w latach ubiegłych, można zauważyć rozważania odnoszące się do zgodności z Konstytucją przepisu prawa będącego podstawą rozstrzygnięcia poprzez zastosowanie tzw. wykładni prokonstytucyjnej, a także oparcie rozstrzygnięcia bezpośrednio na normie konstytucyjnej. Przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa sądy administracyjne w coraz większym stopniu korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji, dokonują prokonstytucyjnej wykładni przepisów prawa oraz odnoszą się do dorobku orzeczniczego Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem NSA „zawsze wtedy, gdy jest możliwa taka wykładnia przepisu, aby był on zgodny z Konstytucją, należy z tej możliwości skorzystać, odrzucając takie możliwości interpretacyjne, które prowadzą do odczytania przepisu jako niekonstytucyjnego”[8].

Sądy administracyjne rzadziej niż w latach poprzednich korzystały z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Skuteczność uruchomienia procedury określonej w art. 193 Konstytucji jest uzależniona od spełnienia zawartych tam przesłanek (podmiotowej, przedmiotowej i funkcjonalnej), a uruchomienie tej procedury zatem może nastąpić w przypadku powzięcia uzasadnionych wątpliwości co do konstytucyjności przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia[9]. Nieuwzględnienie tych uwarunkowań skutkuje odmową rozstrzygnięcia i umorzeniem postępowania, co wydłuża czas oczekiwania na załatwienie sprawy.

W 2019 r. z tej kompetencji skorzystał NSA, kierując do Trybunału jedno pytanie prawne[10], natomiast w 2020 r. nie skierowano do TK żadnego pytania prawnego. Aktualnie na rozstrzygnięcie Trybunału oczekują dwa pytania prawne skierowane przez NSA: jedno w 2019 r. i jedno w 2018 r.[11]

Liczne przykłady bezpośredniego stosowania Konstytucji oraz prokonstytucyjnej wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, czy też wyjaśnienia zagadnienia prawnego budzącego wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, opisano w części drugiej Informacji z 2019 r. i 2020 r., w rozdziale poświęconym zagadnieniom stosowania Konstytucji.

 

3. Działalność uchwałodawcza

 Podejmowanie uchwał jest ważnym instrumentem pozwalającym na eliminowanie pojawiających się rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Działalność uchwałodawcza ma istotne znaczenie dla ochrony praw jednostki w sytuacji, gdy przepis prawa budzi wątpliwości interpretacyjne.

Praktyka oparcia orzeczenia na przepisach ustawowych, lecz poddanych wykładni uwzględniającej zasady czy normy konstytucyjne, stanowiła w latach 2010 - 2020 zdecydowaną większość analizowanych orzeczeń. Tego rodzaju postępowanie stanowi regułę przy stosowaniu Konstytucji, prawa Unii Europejskiej i dorobku orzeczniczego Trybunałów.

Omówiony kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego będzie utrzymywany i rozwijany w roku bieżącym i w latach następnych. Takie działanie znacząco umacnia rolę i pozycję tego sądownictwa nie tylko jako sądu prawa, ale także jako sądu chroniącego prawa i wolności jednostki.

 

4. Luki prawne i pominięcia ustawodawcze

Dokonując oceny prawidłowości zastosowania normy prawnej w konkretnej sprawie, sądy administracyjne badają, czy dany przepis jest sformułowany w sposób odpowiadający zasadom poprawnej legislacji, które obejmują m.in. wymaganie zupełności i określoności przepisów prawa. Istotą sądowej kontroli administracji jest ochrona wolności i praw obywatela w jego stosunkach z administracją. Sądownictwo administracyjne jest bowiem elementem konstrukcji państwa prawa.

W sytuacji pominięcia ustawodawczego czy luki prawnej bądź braku określoności przepisu prawa będącego podstawą orzekania sady administracyjne dysponują instrumentami pozwalającymi na dokonanie właściwej, zgodnej z konstytucyjnymi zasadami wykładni przepisów prawa. Takimi możliwościami nie dysponują organy administracji publicznej. Wpływa to na wydłużanie czasu załatwiania spraw, co narusza zasadę ekonomiki postępowania.

Jako przykład można wskazać wielokrotnie opisywany w Informacjach brak interwencji ustawodawcy po wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 oraz z 21 października 2014 r., K 38/13. Wypracowane przez sądy administracyjne poglądy pozwalają na rozstrzygnięcie konkretnych spraw w zgodzie ze standardami konstytucyjnymi, np. w odniesieniu do wyroku TK P 46/13. NSA w tezach wyroku z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17[12] zawarł wskazania pozwalające na rozstrzyganie spraw z poszanowaniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasad pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Pragnę dodać, że niedawno do Sejmu wpłynął komisyjny projekt ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (nr druku 1090) mający na celu dostosowanie systemu prawa wyroku TK o sygn. akt P 46/13.

W dalszy ciągu ustawodawca pozostaje w bezczynności po wyroku TK o sygn. akt K 38/13, w którym orzeczono o niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych[13] w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Sądy administracyjne, rozstrzygając skargi na decyzje organów odmawiające przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem niekonstytucyjnego przepisu[14], stoją na stanowisku, że od dnia wejścia w życie wyroku TK art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych powinien być stosowany z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Na brzmienie art. 70 § 6 pkt 1 O.p., którego niedookreśloność powoduje, że działania organów państwa ukierunkowane są na ochronę fiskalną swoich interesów, NSA zwrócił uwagę w wyroku z 30 lipca 2020 r., I FSK 42/20, wskazując, że organy masowo, "profilaktycznie", wszczynają postępowania karnoskarbowe tam, gdzie istnieje ryzyko przedawnienia zobowiązania podatkowego. Zdaniem NSA możliwe i konieczne jest kontrolowanie przez sąd administracyjny, czy organ podatkowy nie odwołał się do wszczęcia postępowania karnoskarbowego w sposób stanowiący nadużycie prawa - czy nie doszło do instrumentalnego wykorzystywania art. 70 § 6 pkt 1 O.p. ze względu na wszystkie okoliczności sprawy podatkowej, a w szczególności w sytuacji, gdy wykorzystanie tego przepisu związane jest z naruszeniem zasady zaufania do organów podatkowych (art. 121 O.p.), czy wywodzonej z prawa unijnego oraz art. 2 Konstytucji RP zasady uzasadnionych oczekiwań.

 

V. Ochrona interesu jednostki w postępowaniu administracyjnym

1. Zagadnienia ogólne

1. Kognicja sądów administracyjnych, poza badaniem legalności rozstrzygnięć władczych organu (art. 184 Konstytucji i art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych[15]), obejmuje również kontrolę innych aspektów działalności administracji publicznej, m.in.: bezczynności, przewlekłości postępowania oraz niewykonywania orzeczeń sądów administracyjnych poprzez pozostawanie przez organ w bezczynności po uprawomocnieniu się wyroku sądu administracyjnego.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi[16] sankcjonują, na wniosek strony, karą grzywny przypadki: nieprzekazania przez organ skargi do sądu administracyjnego w określonym przepisami prawa terminie (art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 P.p.s.a.); stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem (art. 149 § 1 i 2); niewykonania wyroku (art. 154 P.p.s.a.). Ustawodawca umożliwił sądowi przyznanie stronie skarżącej stosownej sumy pieniężnej jako "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu"[17] (art. 149 § 2 in fine i art. 154 § 7 P.p.s.a.). Sądy mają możliwość zasygnalizowania organowi wyższej instancji o stwierdzonych uchybieniach w toku rozpoznawania sprawy (art. 155 § 1 P.p.s.a.), natomiast organ - adresat ma obowiązek rozpatrzenia i powiadomieniu sądu, w terminie 30 dni, o zajętym w sprawie stanowisku (art.155 § 2 P.p.s.a.), a w przypadku niezastosowania się do tych obowiązków sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny.

 

2. Naruszenie przez organ terminu przekazania skargi do sądu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę

W 2019 r. za naruszenie przez organ terminu przekazania skargi do sądu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę wymierzono organom 168 grzywien o łącznej kwocie 132 362 zł, a w 2020 r. - 225 grzywien o łącznej kwocie 117 561 zł. Wysokość ich oscylowała od 200 do 3000 zł. Adresatami grzywien były centralne[18] i terenowe organy administracji rządowej, podmioty realizujące zadania z zakresu administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego.

 

3. Bezczynność organu lub przewlekłe postępowanie

W 2019 r. zmniejszyła się liczba grzywien na bezczynność organu lub przewlekłe postępowanie w porównaniu z 2018 r. Spośród 1844 załatwionych spraw tego rodzaju w 138 wymierzono organowi grzywnę na wniosek (w 2018 r. - 256), a w 65 sprawach - z urzędu (w 2018 r. - 59). Łączna kwota wymierzonych grzywien wyniosła 195 600 zł (w 2018 r. - 401 700 zł). Załatwiono 3198 spraw o przyznanie sumy pieniężnej i w 941 przypadkach przyznano sumę pieniężną na wniosek, a w 51 - z urzędu. Sumy pieniężne przyznane na rzecz skarżących wyniosły łącznie1 959 024 zł (w 2018 r. - 456 408).

Grzywny wymierzono centralnym i terenowym organom administracji rządowej oraz organom administracji samorządowej. Adresatem grzywien, w przeważającej większości, był Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

W 2020 r. spośród 1913 załatwionych spraw w sądach pierwszej instancji w 173 sprawach wymierzono organowi grzywnę na wniosek, a w 90 - z urzędu. Łączna kwota wymierzonych grzywien wyniosła 262 838 zł. W 1523 przypadkach przyznano sumę pieniężną na wniosek, a w 56 - z urzędu. Sumy pieniężne przyznane na rzecz skarżących wyniosły łącznie 2 255 562 zł.

 

4. Wykonalność orzeczeń sądów administracyjnych

Efektywność wyroków sądów administracyjnych uwzględniających skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zapewniają przepisy umożliwiające stronie prawo do skargi na niewykonanie wyroku, a sądom możliwość wymierzenia organowi grzywny (art.  154 §  1 P.p.s.a.), stwierdzenia, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 154 §  2 P.p.s.a.) oraz przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (art. 154 § 7 P.p.s.a.). 

W 2019 r. spośród 420 załatwionych spraw w 289 przypadkach wymierzono organowi grzywnę (w 2018 r. - 368). Grzywny wymierzane były w wysokości od 500 zł do 8000 zł. Łącznie kwota wymierzonych organom grzywien wyniosła 1 047 200 zł (w 2018 r. - 976 200 zł). Na  rzecz skarżących przyznano sumy pieniężne w łącznej kwocie  425 000 zł (w 2018 r. - 273 700 zł).

W 2020 r. spośród 282 załatwionych przez sądy pierwszej instancji spraw w 177 przypadkach wymierzono organowi grzywnę. Grzywny wymierzane były w wysokości od 500 zł do 8000 zł. Łącznie kwota wymierzonych organom grzywien wyniosła 648 300 zł. Na rzecz skarżących przyznano sumy pieniężne w łącznej kwocie 415 980 zł.

5. Sygnalizacja

Możliwość zasygnalizowania organowi wyższej instancji o stwierdzonych uchybieniach w toku rozpoznawania sprawy, w drodze postanowienia, określa art. 155 P.p.s.a. Istotą postanowienia z art. 155 § 1 P.p.s.a. jest poinformowanie właściwego organu administracji publicznej lub organu zwierzchniego o nieprawidłowościach w jego funkcjonowaniu, które zostały ujawnione w toku postępowania sądowego. Natomiast w art. 155 § 2 P.p.s.a. ustawodawca zobowiązuje organ do rozpatrzenia postanowienia i poinformowania sądu o zajętym w sprawie stanowisku. W przypadku niewywiązania się z tego obowiązku, sąd na podstawie art. 155 § 3 P.p.s.a. może orzec o wymierzeniu organowi grzywny[19]. Organ, wypełniając ww. obowiązek, powinien podjąć także takie kroki prawne, które w przyszłości skutkować będą ulepszeniem funkcjonowania administracji publicznej[20]. Postanowienia sygnalizacyjne podejmowane są najczęściej w przypadkach powtarzających się naruszeń prawa przez organ lub w przypadku, gdy skład orzekający uzna, że o działaniu organu, z uwagi na charakter naruszenia, należy poinformować organ nadzorujący w oczekiwaniu na takie działania organu, które wyeliminują wskazane nieprawidłowości. Taki bowiem miał cel ustawodawca, wprowadzając tę instytucję do procedury sądowoadministracyjnej.

W 2019 r. sądy administracyjne wydały 7 postanowień sygnalizacyjnych informujących organy zwierzchnie o zauważonych w trakcie rozstrzygania sprawy naruszeniach prawa, których dopuściły się organy podległe, natomiast w 2020 r. - 15.

6. Podsumowanie

Działalność sądów administracyjnych w obszarze dyscyplinowania organów administracji publicznej służy w sposób właściwy ochronie praw jednostki.

Sądy administracyjne, stosując sankcję w postaci grzywny za uchybienia organów w postępowaniu administracyjnym, właściwie wykorzystują zawarte w przepisach procesowych kompetencje dyscyplinujące. Te instrumenty wpływają pozytywnie na realizację obowiązków określonych w art. 184 Konstytucji. Korzystanie z tych instrumentów jest niezbędne, bowiem Europejski Trybunał Praw Człowieka, rozstrzygając sprawy dotyczące przewlekłości postępowania, odpowiedzialnością obarcza Państwo.

 

VI. Zakończenie.

Na corocznych Zgromadzeniach, dotyczących oceny działalności sądów administracyjnych, w poprzednich latach nawiązywano do zdarzeń historycznych, które odegrały ważną rolę w kształtowaniu funkcjonującego obecnie modelu sądownictwa administracyjnego. W art. 73 uchwalonej 100 lat temu Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 17 marca 1921 r. stworzono podstawę do powołania sądownictwa administracyjnego z Najwyższym Trybunałem Administracyjnym na czele. W sierpniu 1922 r. minie 100 lat od uchwalenia ustawy o Najwyższym Trybunale Administracyjnym.

W ubiegłym roku minęło 40 lat od reaktywowania sądownictwa administracyjnego[21]. Pojawienie się na scenie życia prawnego instytucji mającej prawo kontrolowania administracji państwowej w tamtych czasach było godne odnotowania. Z chwilą przywrócenia sądownictwa administracyjnego strona zajęła przed sądem pozycję równorzędną w stosunku do organu, tocząc z nim spór. Naczelny Sąd Administracyjny od początku faktycznego działania w sposób znaczący akcentował, że w swoim orzecznictwie będzie kierował się wyłącznie zasadami prawa[22]. Mimo że ówczesna kontrola sądowa decyzji administracyjnych ograniczona była do badania ich zgodności z prawem, to jednak umożliwiała ona również krytyczną ocenę obowiązującego prawodawstwa administracyjnego.

Pierwsze i kolejne lata funkcjonowania jednoinstancyjnego sądownictwa administracyjnego miały znaczący wpływ na kształtowania jego pozycji w państwie, niezależnie od uwarunkowań ustrojowych. Ostatni, przełomowy dla kształtu modelu sądownictwa administracyjnego okres, związany jest z wejściem w życie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zgodnie z jej postanowieniami, każde postępowanie sądowe powinno być co najmniej dwuinstancyjne, w ramach zaś wymiaru sprawiedliwości kontrolę działalności administracji publicznej sprawują Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny oraz pozostałe sądy administracyjne stały się władzą odrębną i niezależną od innych władz.

Kończąc, chciałbym podkreślić raz jeszcze, że z perspektywy kilkunastu lat od wejścia w życie ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, należy pozytywnie ocenić trafność przyjętych rozwiązań, które przede wszystkim charakteryzują się wysokim merytorycznym poziomem i efektywnością orzecznictwa.

Z perspektywy lat 2019 -2020 i lat je poprzedzających można uznać, że do osiągnięcia zadowalających wskaźników dotyczących czasu rozstrzygnięcia sprawy przez sądy obu instancji, zwiększenia aktywności NSA w eliminowaniu rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, dbałości o spełnienie wymagań w zakresie rzetelnej procedury sądowoadministracyjnej, było możliwe dzięki dbałości kierownictwa NSA o bazę materialną i intelektualną oraz zaangażowanie sędziów, a także pracowników zarówno merytorycznych, jak i administracyjnych.

Nasze osiągnięcia w dużej mierze zawdzięczamy dobrej współpracy z Panem Prezydentem i Jego Kancelarią oraz Parlamentem i władzą wykonawczą. Liczę także na dalszą owocną współpracę.

Składam podziękowania Paniom i Panom Sędziom Naczelnego Sądu Administracyjnego za wkład w orzecznictwo sądów administracyjnych i budowanie ich autorytetu.

Dziękuję najbliższym współpracownikom za dobrą współpracę.

Dziękuję administracji sądowej za tworzenie dobrych warunków dla funkcjonowania Sądu.

Dziękuję wszystkim, którzy na różnych stanowiskach pracy przyczyniają się do sprawnego funkcjonowania Sądu.

Dziękuję wszystkim, którzy byli zaangażowani w przygotowanie rocznej Informacji.