Strona główna - Naczelny Sąd Administracyjny

Panie Profesorze, 
Panie i Panowie Sędziowie NSA, 
Państwo Prezesi Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, 
Szanowni Państwo, 
Zgromadzenie Ogólne Sędziów NSA każdego roku rozpatruje informację Prezesa NSA o rocznej działalności sądów administracyjnych obu instancji. 
Szczegółowa analiza dorobku orzeczniczego i działalności NSA oraz 16 wojewódzkich sądów administracyjnych w 2024 r. została przedstawiona w opublikowanej Informacji o działalności sądów administracyjnych. 
Na wstępie chciałbym przypomnieć, że w tym roku przypada 45. rocznica wznowienia działalności sądownictwa administracyjnego po II wojnie światowej. Dokonano tego mocą ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 4, poz. 8), która weszła w życie z dniem 1 września 1980 r. 

1. Ocena sprawności postępowania w wojewódzkich sądach administracyjnych 
Przede wszystkim należy zauważyć, że w ostatnich latach wpływ spraw do wojewódzkich sądów administracyjnych utrzymuje się na podobnym, bardzo wysokim poziomie. W 2024 r. do sądów administracyjnych pierwszej instancji wpłynęło łącznie 69 419 spraw; dla porównania w 2023 r. wpływ był nieznacznie większy, wpłynęły 70 754 sprawy. Wojewódzkie sądy administracyjne załatwiły ponad 102% rocznego wpływu (102,32%). 
Średni czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy w 2024 r. w wojewódzkich sądach administracyjnych wyniósł poniżej 4,5 miesiąca. To bardzo dobry wynik, świadczący o wysokiej sprawności postępowania w wojewódzkich sądach administracyjnych. Należy przy tym zauważyć, że około 73% spraw kończy się prawomocnie w sądzie administracyjnym pierwszej instancji, a zatem konstytucyjne prawo jednostki do sądu jest w pełni realizowane w bardzo krótkim, kilkumiesięcznym terminie. 

Wojewódzkie sądy administracyjne uwzględniły skargi w 26% rozpoznanych spraw. Dla porównania w latach 2021–2023 współczynnik ten przekraczał 30%. Jeżeli współczynnik skarg uwzględnionych utrzymałby się na podobnym poziomie w kolejnym roku, mogłoby to świadczyć o poprawie pracy organów administracji oraz rosnącej jakości zaskarżanych do sądu aktów i czynności tych organów. 
Stabilność orzecznictwa w ostatnich latach stale się zwiększa. W 2022 r. NSA uwzględnił 20,17% skarg kasacyjnych od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, w 2023 r. – 19,22%, zaś w 2024 r. – 18,11%. 

2. Ocena sprawności postępowania w Naczelnym Sądzie Administracyjnym 
2.1. Dane dotyczące wpływu spraw do NSA 
W minionym roku wpływ spraw do Naczelnego Sądu Administracyjnego utrzymywał się, podobnie jak w latach poprzednich, na bardzo wysokim poziomie i wyniósł 23 985 spraw. W podanej liczbie spraw, które wpłynęły w 2024 r., zawiera się m.in. 18 669 skarg kasacyjnych i 4477 zażaleń. Dla porównania: w 2009 r., po pięciu latach funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, do NSA wpłynęło 10 450 skarg kasacyjnych, a po 10 latach od wdrożenia reformy (w 2014 r.) wpływ skarg kasacyjnych wyniósł 17 787. 
2.2. Liczba załatwionych skarg kasacyjnych 
Naczelny Sąd Administracyjny w 2024 r. rozstrzygnął 26 835 spraw, czyli 111,88% wpływu spraw. W 2024 r. udało się zatem opanować roczny, bardzo wysoki wpływ spraw i znacznie zmniejszyć (o ponad 10%) zaległość z lat poprzednich. 
Tak duża liczba załatwionych spraw – i to pomimo niepełnej obsady etatowej stanowisk sędziowskich – jest wynikiem wytężonej pracy wszystkich sędziów NSA, za którą bardzo dziękuję. Dziękuję także sędziom wojewódzkich sądów administracyjnych, którzy na delegacjach orzekają w NSA. 
Obecny rok również rozpoczął się zadowalająco. W styczniu i lutym 2025 r. wpływ spraw do NSA został opanowany we wszystkich Izbach NSA, co daje nadzieję na stopniowe skrócenie czasu oczekiwania na rozpoznanie sprawy. 
W 2024 r. średni statystyczny czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy w NSA wyniósł poniżej 19 miesięcy. Jednak wciąż pozostaje znaczna liczba spraw oczekujących na rozpoznanie niemal 4 lata. Zakończenie ich jest dużym wyzwaniem, przed którym stoi obecnie NSA. 

3. Działalność orzecznicza 
Na wstępie przypomnę, że w ubiegłym roku minęło nie tylko 20-lecie wejścia w życie konstytucyjnej reformy naszego sądownictwa, ale również 20-lecie przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Od tego momentu sądy administracyjne kontrolują działalność administracji także w świetle prawa UE. 
Istotnym elementem stosowania i wykładni prawa europejskiego jest oparty na wzajemnym zaufaniu dialog orzeczniczy pomiędzy polskimi sądami administracyjnymi a Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W okresie ostatnich 20 lat nasze sądy administracyjne skierowały do Trybunału Sprawiedliwości 117 wniosków o wydanie orzeczenia prejudycjalnego (w tym 79 pytań skierował Naczelny Sąd Administracyjny). 
Aktywny dialog z TSUE był prowadzony przez polskie sądy administracyjne również w roku minionym. W 7 sprawach sformułowano pytania prejudycjalne, w tym 3 pytania prejudycjalne skierował NSA, a po 2 Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Warszawie i we Wrocławiu. Sprawy te szczegółowo zostały opisane w opublikowanej Informacji rocznej. 
W tym miejscu chciałbym zwrócić uwagę na dwa orzeczenia TSUE wydane w 2024 r. w związku z pytaniami prejudycjalnymi NSA i WSA w Warszawie. 
3.1. W wyroku TSUE z dnia 12 grudnia 2024 r. w sprawie C-118/23 Trybunał odniósł się, między innymi, do art. 111 § 1 p.p.s.a, z którego wynika, że sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw toczących się przed nim w celu ich łącznego rozpoznania lub także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. TSUE uznał, że przepis ten, zobowiązujący sąd administracyjny do łącznego rozpoznania wszystkich skarg, może zostać pominięty, a sprawy na jego podstawie już połączone mogą nawet zostać rozłączone, jeżeli uniemożliwiałoby to wydanie orzeczenia w rozsądnym terminie i prowadziło w związku z tym do naruszenia art. 47 KPP (pkt 78). TSUE bardzo mocno pokreślił jednocześnie, że „rozłączenie” skarg nie może prowadzić do wydania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć (pkt 4 82 in fine). W celu zapewnienia jednolitości orzecznictwa Trybunał dopuścił nawet możliwość rozpoznania jednej lub kilku spraw i zawieszenie pozostałych (pkt 83). 
3.2. Trybunał Sprawiedliwości, odpowiadając na pytanie prejudycjalne NSA, wyrokiem z dnia 30 stycznia 2024 r. w sprawie C-442/22 wyjaśnił treść art. 203 dyrektywy Rady 2006/112/WE z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (dyrektywy VAT), zgodnie z którym każda osoba, która wykazuje podatek VAT na fakturze, jest zobowiązana do zapłaty tego podatku. Trybunał rozstrzygnął istotny problem dotyczący odpowiedzialności przedsiębiorców za działania pracowników związane z wystawianiem fałszywych firmowych faktur. TSUE orzekł, że w sytuacji gdy pracownik podatnika podatku od wartości dodanej (VAT) wystawił fałszywą fakturę wykazującą VAT, posługując się tożsamością pracodawcy jako podatnika bez jego wiedzy i zgody, za osobę wykazującą VAT należy uznać tego pracownika, chyba że podatnik (pracodawca) nie dochował należytej staranności, rozsądnie wymaganej w celu kontrolowania działań pracownika, który przywłaszczył tożsamość swojego pracodawcy. 

4. Działalność uchwałodawcza 
Dla polskiego porządku prawnego podejmowanie uchwał przez składy powiększone NSA jest kluczowym instrumentem pozwalającym na eliminowanie rozbieżności pojawiających się w orzecznictwie sądów administracyjnych. Działalność uchwałodawcza ma w związku z tym istotne znaczenie dla ochrony praw jednostki, równego traktowania wszystkich skarżących, a także praktyki administracyjnej. 
W 2024 r. NSA podjął łącznie 10 uchwał i zostały one opisane w opublikowanej rocznej Informacji o działalności sądów administracyjnych. 
4.1. Jedną z najważniejszych uchwał jest uchwała podjęta w dniu 10 kwietnia 2024 r., I OPS 1/23, w której skład orzekający przyjął, że: „Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu”. 
4.2. W 2024 r. w Izbie Finansowej NSA również zapadła istotna uchwała dotycząca ustalenia właściwej stawki w podatku od nieruchomości, w sytuacji gdy mamy do czynienia z  wynajmem przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą budynków mieszkalnych lub ich części, które służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych najemców. 
W uchwale z dnia 21 października 2024 r., III FPS 2/24, NSA przesądził, że budynki sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako mieszkalne, przeznaczone do najmu, w ramach prowadzonej przez podatnika podatku od nieruchomości (wynajmującego) działalności gospodarczej, w takiej części, w jakiej służą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych najemców, należy traktować jako budynki mieszkalne lub ich części opodatkowane według stawki niższej, właściwej dla budynków mieszkalnych lub ich części. 

5. Ochrona jednostki w razie bezczynności i przewlekłości działania organów 
Kognicja sądów administracyjnych obejmuje również kontrolę bezczynności organów administracji publicznej i przewlekłości postępowania administracyjnego. W 2024 r. sądy administracyjne przyznawały skarżącym sumy pieniężne od organów administracji publicznej, z powodu ich bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania (w 670 przypadkach), a organom wymierzały grzywny (w 123 przypadkach). Za nieprzekazanie akt sądowi w terminie 30 dni organom wymierzono 224 grzywny. 

6. NSA jako sąd dyscyplinarny dla sędziów administracyjnych 
Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem dyscyplinarnym w sprawach dyscyplinarnych sędziów sądów administracyjnych – sędziów NSA oraz sędziów i asesorów sądowych w wojewódzkich sądach administracyjnych (art. 48 p.u.s.a.). 
W 2024 r. wpłynęło 14 spraw do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sądu Dyscyplinarnego Pierwszej Instancji. W 5 sprawach zapadły wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – Sądu Dyscyplinarnego Pierwszej Instancji, w tym dwa prawomocne. Pozostałe sprawy są w toku. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny – Sąd Dyscyplinarny Drugiej Instancji wydał 3 wyroki. 

7. Badanie niezawisłości i bezstronności sędziego 
W 2024 r. przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych były również zagadnienia dotyczące badania niezawisłości i bezstronności sędziego na podstawie art. 5a ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, wprowadzonego do ustawy ustrojowej mocą art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2022 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r. poz. 1259), który wszedł w życie z dniem 15 lipca 2022 r. 
W 2024 r. do sądów administracyjnych wpłynęło 170 wniosków o zbadanie niezawisłości i bezstronności sędziów – 145 do wojewódzkich sądów administracyjnych i 25 do NSA. W 2025 r. nastąpił wzrost wpływu takich wniosków – tylko do 20 marca tego roku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło ich już 16. 

8. Stan kadrowy w 2024 r. 
Na koniec 2024 r. w NSA było obsadzonych 114 etatów sędziowskich przy całkowitej liczbie przyznanych 130 etatów. W związku z orzecznictwem obu trybunałów europejskich (ETPC i TSUE) oraz NSA w sprawach testowych podnoszona jest kwestia statusu sędziów powołanych przez Prezydenta na wniosek KRS ukształtowanej ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw. 
Liczba sędziów NSA powołanych na wniosek KRS w składzie ukształtowanym ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. wynosi obecnie 34, przy czym 23 sędziów to sędziowie wcześniej orzekający w WSA, mający często w swoim dorobku wieloletnie orzekanie na delegacji w NSA. Na koniec 2024 r. liczba sędziów NSA powołanych po 2018 r. stanowiła 29,82% wszystkich sędziów NSA. 
Na koniec 2024 r. w 16 wojewódzkich sądach administracyjnych obsadzonych było 397 etatów sędziowskich i 90 etatów asesorskich. W tej liczbie po 2018 r. zostało powołanych 80 sędziów WSA (20%) i wszyscy orzekający asesorzy (90 asesorów). A zatem na koniec 2024 r. łączna liczba sędziów i asesorów WSA powołanych po 2018 r. (170) stanowiła 35% wszystkich obsadzonych etatów sędziowskich i asesorskich w wojewódzkich sądach administracyjnych. 
Przypomnę, że w uchwale z dnia 13 sierpnia 2024 r. w sprawie statusu asesorów sądowych w wojewódzkich sądach administracyjnych Kolegium NSA stwierdziło, że nie ma podstaw do weryfikacji asesorów oraz sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych, którzy zostali powołani na to stanowisko po okresie asesury.

Problem statusu sędziów sądów administracyjnych powoływanych od 2018 r. wywołuje dyskusje. W wyroku pilotażowym Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 23 listopada 2023 r. (skarga nr 50849/21) Wałęsa przeciwko Polsce Trybunał wyraźnie zaznaczył, że do „pozwanego państwa będzie należało wyciągnięcie niezbędnych wniosków z niniejszego wyroku i podjęcie, pod nadzorem Komitetu Ministrów i w uzgodnionych z nim ramach czasowych, odpowiednich środków ogólnych, w celu rozwiązania problemów systemowych leżących u podstaw naruszeń stwierdzonych przez Trybunał w niniejszej sprawie oraz zapobieżenia podobnym naruszeniom w przyszłości” (pkt 332 wyroku). Powyższe środki powinny zostać podjęte w okresie jednego roku od daty wydania wyroku Trybunału (pkt 335). Termin ten został wydłużony o kolejny rok. 
Nie można nie dostrzegać, że utrzymywanie niepewności co do zawodowego losu prawie jednej trzeciej sędziów NSA i około jednej piątej sędziów wojewódzkich sądów administracyjnych, jak również wszystkich asesorów w wojewódzkich sądach administracyjnych, może samo w sobie stwarzać zagrożenie dla ich orzekania. Niezawisłość sędziowska i nieusuwalność sędziów należą do podstawowych filarów każdego demokratycznego państwa. Działania władzy ustawodawczej odnoszące się do statusu sędziów i wyroków wydanych z ich udziałem muszą uwzględnić zasadę nieusuwalności sędziego, gwarancję wymagającą formy orzeczenia sądu i ustawowej podstawy do złożenia sędziego z urzędu wbrew jego woli (art. 180 ust. 1 i 2 Konstytucji). Projektowane przepisy powinny zapewniać trwałe rozwiązanie problemu statusu sędziów powoływanych od 2018 r. w taki sposób, aby w przyszłości nie były one źródłem kolejnego kryzysu. Wątpliwości budzi kwestia unieważniania aktem władzy ustawodawczej powołań sędziowskich i usuwania sędziów z urzędu. Procedura weryfikująca uchwały Krajowej Rady Sądownictwa, które zostały podjęte w jej składzie ukształtowanym powołaną ustawą z dnia 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa oraz niektórych innych ustaw, powinna mieć charakter indywidualny. Za minimum gwarancji w tej procedurze należy uznać zapewnienie rzeczywistej sądowej ochrony praw tych sędziów, których mogłaby ona dotyczyć. Warto w tym miejscu przypomnieć, że w orzecznictwie TSUE przyjmuje się, że sama wadliwość ukształtowania składu sędziowskiego Krajowej Rady Sądownictwa, która przedstawia Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej wniosek o powołanie sędziego lub asesora sądowego, nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia naruszenia prawa do sądu w rozumieniu art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (np. wyrok TS z 21 grudnia 2023 r., w sprawie L.G. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa, C-718/21; ECLI:UE:C:2023:1015). Odmowa uznania statusu niezawisłego i bezstronnego sądu nie następuje wyłącznie z powodu zastrzeżeń co do składu Krajowej Rady Sądownictwa, ale po uwzględnieniu wielu innych przesłanek rozpatrywanych łącznie i dotyczących konkretnych okoliczności faktycznych (pkt 77 uzasadnienia powołanego wyroku w sprawie L.G. przeciwko Krajowej Radzie Sądownictwa, C-718/21). 
Podobne stanowisko, z powołaniem się na orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, jest prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach badania niezawisłości i bezstronności sędziego rozpoznawanych na podstawie art. 5a ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) i to bez względu na wynik przeprowadzonego wobec sędziego testu. NSA uznaje, że sama wadliwość składu Krajowej Rady Sądownictwa, bez uwzględnienia innych towarzyszących okoliczności, nie przesądza automatycznie, że zostaje naruszone prawo strony do niezawisłego i bezstronnego sądu (np. uzasadnienia postanowień NSA z 12 grudnia 2024 r., III FSK 605/24 oraz z 3 lutego 2025 r., I FSK 2391/21). 
Możliwość żądania wyłączenia sędziego od rozpoznania sprawy na podstawie art. 5a p.u.s.a. stanowi dla strony jedną z gwarancji prawa do niezawisłego i bezstronnego sądu. Prawo to przysługuje wyłącznie stronie postępowania. Nie wydaje się – w świetle dotychczasowego orzecznictwa trybunałów europejskich i NSA – aby właściwą odpowiedź na zaistniały kryzys mogła stanowić propozycja zawieszania z urzędu prowadzonych postępowań, a tym bardziej uchylenia zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, wyłącznie z powodu daty powołania sędziego orzekającego w sądzie pierwszej instancji. Oznaczałoby to całkowite pominięcie indywidualnych okoliczności powołania sędziego i uzależnienie treści rozstrzygnięcia wyłącznie od daty jego powołania. Jak wynika z toczących się dyskusji, skutki udziału w rozpoznaniu sprawy przez sędziego powołanego na wniosek KRS w składzie ukształtowanym ustawą zmieniającą z 2017 r. nie polegają na nieważności wydawanych orzeczeń albo uznaniu ich za nieistniejące. Orzeczenia takie mają pozostać w mocy z zastrzeżeniem możliwości ich wzruszania w indywidualnej procedurze i to tylko przy spełnieniu określonych warunków. Z przedstawionych opinii publicznej projektów opracowanych w Ministerstwie Sprawiedliwości wynika, ogólnie mówiąc, jedynie możliwość – i to przy spełnieniu określonych warunków – żądania przez stronę wzruszenia orzeczenia w razie udziału w orzekaniu sędziego, którego powołanie w tych projektach jest kwestionowane. 

9. Kontakty bilateralne i aktywność w międzynarodowych stowarzyszeniach sądów administracyjnych oraz dodatkowa aktywność sędziów sądów administracyjnych 
NSA od wielu już lat jest aktywny na forum międzynarodowym i również w 2024 r. rozwijał współpracę międzynarodową, utrzymując kontakty z sądami administracyjnymi innych państw UE i trybunałami europejskimi. 
W kwietniu 2024 r. w Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów NSA brał udział Wiceprezes ETPC Marko Bošnjak, który obecnie jest prezesem ETPC, oraz ówczesny sędzia ETPC Krzysztof Wojtyczek. 
W czerwcu 2024 r. NSA współorganizował (razem z Sądem UE i Akademią Prawa Europejskiego – ERA) konferencję pt. „Unijna reforma procedury rozpoznawania odesłań prejudycjalnych sądów krajowych”. W konferencji, która odbyła się w siedzibie NSA, uczestniczył Prezes Sądu UE Marc van der Woude, oraz polscy sędziowie Sądu Nina Półtorak i Krystyna Kowalik-Bańczyk, a także przedstawiciele Akademii ERA. 
Sędziowie NSA uczestniczyli również w konferencji zorganizowanej przez Najwyższy Sąd Administracyjny Litwy w Wilnie z okazji 20-lecia wstąpienia do UE, a także w towarzyszącym konferencji trójstronnym spotkaniu polsko-litewsko-ukraińskim. 
W 2024 r. w ramach współpracy z sądami administracyjnymi innych państw NSA gościł przedstawicieli: Najwyższego Sądu Administracyjnego Republiki Słowacji, Najwyższego Trybunału Administracyjnego Republiki Austrii, Federalnego Sądu Administracyjnego Republiki Federalnej Niemiec oraz Rady Stanu Republiki Włoskiej. Przy okazji oficjalnych wizyt w NSA wykłady dla sędziów NSA wygłosili: Prezes Najwyższego Trybunału Administracyjnego Austrii Rudolf Thienel (wykład poświęcony reformie sądownictwa administracyjnego w Austrii) oraz Prezes Rady Stanu Włoch Luigi Maruotti (wykład pt. „Rola Rady Stanu w systemie prawnym Włoch. Zasada skuteczności i prawo do wniesienia środka zaskarżenia”). 
Na przełomie września i października 2024 r. miało miejsce pierwsze trójstronne spotkanie grup roboczych Naczelnych Sądów Administracyjnych Czech, Polski i Słowacji.  

Dzięki współpracy NSA z Europejską Siecią Kształcenia Kadr Wymiaru Sprawiedliwości (EJTN) i Stowarzyszeniem Rad Stanu i Najwyższych Sądów Administracyjnych Unii Europejskiej (ACA-Europe) polscy sędziowie sądów administracyjnych odbyli staże w sądach administracyjnych państw członkowskich UE, a sędziowie z tych państw odbyli staże w NSA i wojewódzkich sądach administracyjnych. 
Wielu sędziów sądów administracyjnych realizuje swoje zainteresowania naukowe – są cenionymi autorami monografii, komentarzy oraz publikacji w uznanych czasopismach naukowych krajowych i zagranicznych. Prawie 1/3 ogółu sędziów NSA (37 sędziów) łączy służbę sędziowską z pracą naukową na wyższych uczelniach. 

10. Prace nad zmianą ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 
W 2023 r. Prezes NSA powołał dwa zespoły do pracy nad zmianami w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. 
W 2024 r. projekty były szeroko konsultowane na naradach i konferencjach sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. 
W dniu 20 maja 2024 r. projekt został przesłany Prezesowi Krajowej Rady Radców Prawnych, Prezesowi Naczelnej Rady Adwokackiej oraz Przewodniczącemu Krajowej Rady Doradców Podatkowych. W Naczelnym Sądzie Administracyjnym odbyło się spotkanie, podczas którego przedstawiciele ww. samorządów zawodowych zgłosili uwagi dotyczące usprawnienia niektórych rozwiązań procesowych. 
Szanowni Państwo, 
Panie i Panowie Sędziowie NSA, 
Panie i Panowie Prezesi WSA, 
dziękuję Państwu za wkład w orzecznictwo sądów administracyjnych i budowanie ich autorytetu. 
Dziękuję moim najbliższym współpracownikom za ich zaangażowanie, kierującym pracami Izb NSA Prezesom Janowi Rudowskiemu i Jerzemu Siegieniowi oraz Pani Sędzi Małgorzacie Korycińskiej.

Dziękuję Szefowi Kancelarii Prezesa NSA Hieronimowi Kulczyckiemu i jego Zastępcom za czuwanie nad pracą administracji sądowej i budżetem sądownictwa administracyjnego. 
Dziękuję również asystentom sędziego i pracownikom sekretariatów, wszystkim, którzy na różnych stanowiskach pracy przyczyniają się do sprawnego funkcjonowania Sądu. 

 Od 20 lat dwuinstancyjne sądownictwo administracyjne działa bardzo sprawnie, ale proponujemy zmiany, które ułatwią pracę sądów, zwłaszcza przyspieszą załatwianie spraw przez NSA. Dostrzegam też problem statusu sędziów powołanych po 2018 r., ale musi się nim zająć władza ustawodawcza, a nie sędziowie – uważa prof. Jacek Chlebny Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego.

 Aleksandra Tarka: W tym roku mija 20 lat od reformy sądownictwa administracyjnego, która dostosowała je do konstytucyjnego wymogu dwuinstancyjności. Czy z perspektywy tych dwóch dekad można powiedzieć, że był to sukces?

Prof. Jacek Chlebny: Nie mam najmniejszych wątpliwości, że reforma sądownictwa administracyjnego to duży sukces. Pod względem sprawności i szybkości orzekania sądy administracyjne wyróżniają się na tle polskiego wymiaru sprawiedliwości. Nie odbiegają też od standardów europejskich, a nawet plasują się w unijnej czołówce. I nie są to gołosłowne deklaracje. Statystyki za ubiegły rok potwierdzają, że aż 74 proc. spraw udaje się prawomocnie zakończyć w okresie do czterech miesięcy przed sądami pierwszej instancji. Oznacza to, że w tych sprawach nie są wnoszone środki zaskarżenia do NSA, w związku z tym ochrona w sądach administracyjnych jest skuteczna i udzielana bardzo szybko.

Czyli można powiedzieć, że aż trzy czwarte skarżących, którzy skarżą się na poczynania polskich urzędników, jest zadowolonych z wyroków Wojewódzkich Sądów Administracyjnych (WSA)? 

Tak. Potwierdza to fakt, że tak dużo skarżących – obywateli, przedsiębiorców czy podatników nie korzysta z możliwości zaskarżenia wyroku WSA do sądu drugiej instancji. Można więc domniemywać, że są przekonani o tym, iż sąd pierwszej instancji w sposób pełny, rzetelny i sprawiedliwy rozpoznał ich sprawę. Co istotne, udało mu się uzasadnić swoje rozstrzygnięcie w sposób przekonujący i to bez względu na to, czy ono jest pozytywne, czy negatywne.

Nie ma innych powodów, np. finansowych?! 

W przypadku sądownictwa administracyjnego nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, że niekorzystanie z prawa do zaskarżenia wynika z barier finansowych. Opłaty sądowe, w tym wpisy, od 20 lat nie były zmieniane i są ustanowione na stosunkowo niskim poziomie. Ponadto procedura sądowo-administracyjna przewiduje instytucję prawa pomocy w postaci zwolnienia z kosztów oraz ustanowienia pełnomocnika z urzędu. Skarżący, który nie ma środków finansowych, może złożyć wniosek o zwolnienie od kosztów sądowych, czy przydzielenie profesjonalnego pełnomocnika. Nie mam żadnych sygnałów, żeby sądy utrudniały, czy ograniczały dostęp do pomocy prawnej. Każdy wniosek jest rozpoznawany indywidualnie i rzetelnie, a formalności nie są skomplikowane. Owszem, wymaga to wypełnienia specjalnego formularza i podania stosownych danych, ale to niezbędne minimum, bo chodzi przecież o pomoc państwa. Co istotne, z pomocy prawnej może skorzystać nie tylko osoba fizyczna, ale też przedsiębiorca. Warto też przypomnieć, że wszczęcie postępowania przed WSA nie wymaga reprezentowania strony przez profesjonalnego pełnomocnika. Skarżący może sam sporządzić skargę, a sąd z urzędu ma obowiązek w pełnym zakresie zbadać legalność zaskarżonej decyzji, aktu czy ocenić bezczynność organu administracji.

 Obywatel może więc liczyć, że nawet jeśli nie zna się na prawie, jego sprawa zostanie wszechstronnie prześwietlona pod kątem zgodności z prawem?

Tak, przy czym to nie jest kwestia oczekiwań, ale procesowa gwarancja. To wyklucza ryzyko przegrania sprawy tylko z tego powodu, że ktoś nie jest prawnikiem, nie zna się na przepisach i sam przygotuje skargę do sądu pierwszej instancji. Co więcej skarżący, który decyduje się na skorzystanie z prawa do sądu w przypadku pierwszej instancji, nie ryzykuje tym, że w razie przegranej zostanie obciążony kosztami procesu. Zasadą orzekania o zwrocie kosztów postępowania przed sądem pierwszej instancji jest to, że w razie wygranej przez skarżącego zostaną mu zwrócone koszty, w tym poniesionego wpisu i związane z reprezentacją pełnomocnika. A gdy przegra, nie będzie miał obowiązku zwracać kosztów postępowania organowi administracji publicznej. Nawet, gdyby ten poniósł olbrzymie koszty i wygrał sprawę, to obywatel nie ma ryzyka poniesienia tych kosztów. To bardzo ważna gwarancja, bo w innych postępowaniach sądowych, np. cywilnym, trzeba liczyć się z koniecznością zwrotu kosztów w przypadku przegranej, co może być czynnikiem paraliżującym przed dochodzeniem swoich racji przed sądem.

 Wystąpił Pan do Premiera o zmianę rozporządzenia regulującego koszty sądowe. Dlaczego?

Opłaty sądowe, w tym wpisy od skarg kasacyjnych, nie były zmieniane od 20 lat. W tym czasie mieliśmy inflację i znaczący wzrost różnych kosztów. Obowiązujące wpisy sądowe są stosunkowo niskie. Przykładowo w skomplikowanych sprawach interpretacyjnych wynoszą zaledwie 200 zł. Ponadto zasadą jest, że wpis od skargi kasacyjnej stanowi połowę wpisu od skargi do WSA. Wydaje się, że powinno być raczej odwrotnie.

 Czekają nas duże podwyżki?

Podwyżki będą dotyczyć tylko wpisów stałych i będą umiarkowane. Nie obejmą wpisów stosunkowych, które są zależne od wartości przedmiotu sporu i maksymalnie wynoszą 100 tys.zł.

 W sądach administracyjnych jest co poprawić?

Nic nie jest idealne i nawet najlepiej funkcjonującą instytucję można ulepszyć. A ponieważ mamy już 20 lat doświadczeń, zastanawiamy się nad różnymi możliwymi zmianami przepisów procesowych. Od ponad pół roku pracuje nad nimi specjalny zespół, który szuka nowych rozwiązań i przygotował już pakiet ponad 50 zmian, głównie w przepisach o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Czemu mają służyć te zmiany? 

Głównym celem nowelizacji jest usprawnienie pracy sądów administracyjnych, a przede wszystkim przyspieszenie załatwiania spraw przez NSA, który od lat boryka się z zaległościami. O ile bowiem średni czas oczekiwania na rozstrzygnięcie sprawy przez WSA wynosi 4 miesiące, a znakomita większość załatwiana jest w terminie do 3 miesięcy, w NSA czeka się dużo dłużej. Obecnie czas ten wynosi średnio 16 miesięcy. Skarg kasacyjnych wciąż przybywa, a zaległości spowodowane głównie pandemią, powodują, że jest grupa spraw, które czekają na rozpoznanie w NSA już 3-4 lata. To przede wszystkim sprawy, w który skarżący deklarowali wolę uczestnictwa w rozprawie, która nie była możliwa w pandemii. Niemniej wdrożone w ostatnim roku środki zaradcze, głównie zwiększenie liczby przydzielanych sędziemu spraw do rozpoznania w NSA, już pozwoliły na znaczące skrócenie czasu oczekiwania na rozpoznanie sprawy. Z danych statystycznych wynika, że NSA rozpoznał już 60 proc. spraw, które wpłynęły w 2022 r. oraz 40 proc. wpływu z 2023 r. Proponowane zmiany mają m.in. służyć utrzymaniu tego pozytywnego trendu.

Co ma być antidotum na usprawnienie pracy w NSA? 

Za bardzo istotną z punktu widzenia obywatela, ale także sądownictwa administracyjnego, uważam przygotowaną propozycję tzw. uchwał pilotażowych. W sądzie administracyjnym mamy bardzo często sprawy, w których występuje ten sam problem prawny. Nierzadko wynika to z jakiejś reformy, w związku z którą wydawane są przez organy administracji publicznej setki, nawet tysiące decyzji na podstawie tego samego przepisu. Gdy okazuje się, że taka regulacja nie jest jasna, pojawiają się wątpliwości, a w konsekwencji rozbieżne interpretacje i spory, które trafiają do WSA i też mogą wywoływać rozbieżności w orzecznictwie. Dostrzegamy ten problem i proponujemy nowy rodzaj uchwały podejmowanej w NSA – uchwałę pilotażową. W założeniu ma ona zapewniać jednolite orzekanie już na wczesnym etapie, bo prawo do jej inicjowania ma przysługiwać składom orzekającym w wojewódzkich sądach administracyjnych. W praktyce, jeśli pojawi się seria spraw dotyczących tego samego problemu prawnego, sąd będzie mógł wnioskować do NSA o podjęcie uchwały pilotażowej. Skutek będzie taki, że wszystkie sądy administracyjne otrzymają odpowiedź i będą nią związane. W konsekwencji pozwoli to uniknąć rozbieżności już na poziomie pierwszej instancji.

Czy nie pojawi się jednak zarzut, że taka uchwała pilotażowa narusza zasadę dwuinstancyjności? Bo przecież problem od razu przesądzi sąd wyższej instancji, a WSA jako sąd I instancji będzie jego stanowiskiem związany? 

Nie widzę takiego zagrożenia. Przede wszystkim WSA będzie miał prawo, a nie obowiązek kierowania pytań w trybie uchwał pilotażowych. I taka możliwość wystąpi w przypadku bardzo dużej liczby spraw seryjnych. Nie sądzę też, żeby w interesie skarżących leżało formalne przeprocedowanie całej sprawy przez dwie instancje sądowe. Skarżący jest zainteresowany tym, żeby jego sprawa została jak najszybciej rozstrzygnięta merytorycznie, a to umożliwi szybkie zajęcie wiążącego stanowiska przez NSA. Ponadto, NSA będzie analizował, czy rzeczywiście wystąpił problem prawny z wykładnią niejasnego przepisu dotyczącego wielu przypadków. Mówiąc inaczej, nie będzie zastępował WSA, jeśli nie będzie takiej potrzeby, bo przepis będzie jasny. Związanie uchwałą pilotażową – tak jak w przypadku funkcjonujących już od lat w procedurze administracyjnej uchwał NSA – nie będzie absolutne. Każdy skład orzekający w WSA albo w NSA, który nie będzie zgadzał się z uchwałą pilotażową, będzie mógł przedstawić swoje argumenty i wnioskować o podjęcie kolejnej uchwały o odmiennej treści. Nie można też zapominać o aspekcie czysto społecznym.

 Jakim?

Chodzi o poczucie sprawiedliwości u obywateli, przedsiębiorców i innych skarżących. Jeśli pojawia się rozbieżność w orzecznictwie w podobnych sprawach – czego biorąc pod uwagę konieczność interpretacji stanowionego prawa nie da się obecnie zupełnie uniknąć – część skarżących może traktować to jako niesprawiedliwość. Trudno bowiem wytłumaczyć, dlaczego jedna osoba w takiej samej sytuacji wygrywa spór w WSA, a druga nie. Rozstrzygnięcie wątpliwości na wczesnym etapie, zanim taka rozbieżność w sądach się pojawi, wyeliminuje ten poważny problem. I z punktu widzenia państwa i społeczeństwa to jest istotna wartość. Uchwały pilotażowe mogą mieć też bardzo korzystny wpływ na działania organów administracji i decyzje wydawane w indywidualnych sprawach. Jeśli bowiem przepis jest niejasny, to skutki braku jednolitości jego stosowania dotyczą nie tylko obywateli lub sędziów, ale też urzędników. Jeśli administracja publiczna szybko dostanie jasną wskazówkę z NSA jak ma interpretować dany przepis, to będzie wiedziała, jak go stosować i co więcej będzie to stosowanie jednolite. Liczymy też, że wprowadzenie uchwał pilotażowych pozwoli ograniczyć liczbę skarg kasacyjnych wnoszonych do NSA.

 Elementem reformy ma być też kierowanie skarg kasacyjnych organów administracyjnych z automatu na posiedzenia niejawne. Są nawet głosy, że urzędnicy nadużywają tego prawa i lepiej im je zabrać.

Nie jestem zwolennikiem pozbawienia organów administracji prawa do zaskarżania wyroków WSA do NSA. Trudno jest mi też odnieść się do zarzutu nadużywania prawa do sądu tylko w celu przedłużenia postępowania. Niemniej oczywistą sprawą jest, że obywatel czy przedsiębiorca, który w kilka miesięcy wygrywa spór z administracją przed sądem pierwszej instancji, nie jest zainteresowany zaskarżeniem korzystnego dla siebie orzeczenia do NSA. Bo oznaczałoby to, że na prawomocne orzeczenie będzie musiał poczekać znacznie dłużej. Zdarzało się też, że gdy w pandemii skarżący zgadzali się na to, aby ich sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, co gwarantuje jej załatwienie w NSA w kilka miesięcy, organy administracji składały sprzeciw. Żądały rozprawy, a po pandemii, gdy była ona wyznaczana, nie fatygowały się nawet, żeby w niej uczestniczyć. Abstrahując od tego problemu proponujemy, żeby wszystkie skargi kasacyjne organów trafiały na posiedzenia niejawne oraz żeby organy nie mogły blokować rozstrzygania spraw w tym trybie, gdy wnioskuje o to strona przeciwna. To pozwoli znacząco usprawnić orzekanie w NSA. Natomiast skarżący w każdym przypadku zachowa prawo do żądania rozpoznania jego sprawy na rozprawie. Inaczej rzecz ujmując, to od skarżącego, nie od organu administracji publicznej, będzie zależeć, czy sprawę sąd rozpozna na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie.

Projekt zmian przewiduje też poszerzenie kategorii spraw m.in. dotyczących interpretacji podatkowych, które NSA ma załatwiać na posiedzeniach niejawnych. Ale w pandemii, gdy zastąpiły one w dużej mierze klasyczne rozprawy pojawił się opór.

To podejście do posiedzeń niejawnych się zmienia. Nie chcemy rewolucji. Rozprawa jawna będzie nadal głównym sposobem procedowania przed NSA. Chcemy jednak wprowadzić też tzw. rozprawę zdalną i hybrydową oraz zwiększyć możliwości rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Projekt zakłada również poszerzenie gwarancji procesowych dla skarżących w przypadku spraw kierowanych na posiedzenia niejawne, m.in. informowanie o możliwości przedstawienia stanowiska i złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Warto przypomnieć, że ten tryb daje takie same gwarancje procesowe jak rozprawa, a ma wiele zalet. Przede wszystkim obecnie czas oczekiwania na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym liczy się w miesiącach, nie latach. Tak jak w przypadku rozpraw, sprawa rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym jest wszechstronnie oceniana przez trzyosobowy skład, co jest poprzedzone naradą. Tryb niejawny to oszczędność czasu i pieniędzy obu stron postępowania, które nie muszą stawiać się w sądzie. Niemniej nie chcemy niczego narzucać obywatelom czy przedsiębiorcom. Zachowają oni prawo do decydowania, czy chcą rozprawy, czy posiedzenia niejawnego. Brak zgody skarżącego na rozpoznanie jego sprawy na posiedzeniu niejawnym i żądanie rozprawy, będzie dla nas miał charakter wiążący.

 Odetchnął Pan z ulgą, gdy okazało się, że NSA nie będzie sądem dyscyplinarnym dla wszystkich sędziów?

Zdecydowanie tak. To rozwiązanie było nierozsądne i stanowiło ogromne zagrożenie dla sprawności postępowania w sądownictwie administracyjnym. I choć może nie doprowadziłoby do kompletnej zapaści, byłoby wielkim problemem. Sądownictwo administracyjne jest powołane do ochrony obywatela przed nadużyciami władzy publicznej. I chcemy taką misję spełniać. Musimy też zagwarantować prawo do sądu w rozsądnym terminie. I tak mamy wielki dyskomfort, że w NSA nadal mamy sprawy, które czekają na rozpoznanie od 4 lat. Szukamy wszelkich rozwiązań, żeby to zmienić i część z nich już przyniosło pożądany skutek. Byłoby to trudne do osiągnięcia, gdyby NSA musiał zajmować się sprawami dyscyplinarnymi i testami niezawisłości z całej Polski. Nie mówiąc już o kwestiach praktycznych czy poważnych wątpliwościach natury konstytucyjnej.

 Nie obawia się Pan, że NSA czeka kolejny problem z kwestionowaniem statusu sędziów powołanych przez tzw. NeoKRS i podważania ważności wyroków wydanych z ich udziałem?

W mojej ocenie zagrożenia masowym kwestionowaniem ważności wyroków sądów administracyjnych z uwagi na skład sędziowski w KRS nie ma. W naszym orzecznictwie kierujemy się wytycznymi Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, a jego orzecznictwo jest dość klarowne i wynika z niego, że sam fakt zastrzeżeń co do prawidłowości wyboru składu sędziowskiego Krajowej Rady Sądownictwa nie jest wystarczający dla stwierdzenia naruszenia art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, który gwarantuje prawo do sądu. Ponadto z Karty Praw Podstawowych UE wynika, że standard ochrony w niej gwarantowany nie może być niższy, niż w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, w tym w art. 6 Konwencji. Trybunał Sprawiedliwości UE, odmawiając Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN statusu sądu w rozumieniu art. 47 Karty Praw Podstawowych wskazał na wiele przesłanek, których dopiero łączne spełnienie doprowadziło Trybunał do takiego stanowiska. Przesłanki te nie odnoszą się do NSA i WSA.

 A testy niezawisłości sędziego?

W sądach administracyjnych od 2022 r. na żądanie strony można przeprowadzić test niezawisłości i bezstronności sędziego, który stanowi podstawę do oceny okoliczności towarzyszących jego powołaniu i postępowania po powołaniu. Może on prowadzić do wyłączenia sędziego od rozpoznania konkretnej sprawy. Celem tego postępowania nie jest ukaranie sędziego powołanego przez Krajową Radę Sądownictwa, której umocowanie prawne budzi zastrzeżenia, ale zapewnienie bezstronności orzekania przez niezawisłego sędziego. Stwarza gwarancję dla strony, która ma wątpliwości związane z powołaniem sędziego. Oczywiście nie twierdzę, że problemu statusu sędziów w ogóle nie ma. To, że jest on realny, potwierdza chociażby wyrok Wałęsa przeciwko Polsce, który nałożył na nasze państwo pewne obowiązki, m.in. nakazał zajęcie się statusem sędziów powołanych po 2018 r. i orzeczeniami wydanymi z ich udziałem. Jak stwierdzono w przywołanym wyroku, to władza ustawodawcza musi zająć się ich statusem pod nadzorem Komitetu Ministrów Rady Europy.

 Uchwała pilotażowa pozwoliłaby rozwiązać problem u jego zarania. Wystarczyłoby, aby jeden skład WSA zwrócił się do NSA z wnioskiem o podjęcie takiej uchwały, która wyznaczyłaby kierunek wykładni i przez to ujednoliciła linię orzeczniczą we wszystkich sądach wojewódzkich - mówi prof. Jacek Chlebny, prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Robert P. Stępień, Mariusz Szulc: Na niedawnym zgromadzeniu ogólnym Naczelnego Sądu Administracyjnego sędziowie dyskutowali nad przygotowywanym projektem nowelizacji ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Główne założenia projektu opisaliśmy na łamach DGP w artykule „Będą zmiany w postępowaniu przed sądami administracyjnymi” (DGP nr 75/2024). Z punktu widzenia podatników najbardziej istotna wydaje się propozycja podniesienia wysokości opłaty od skargi kasacyjnej.

prof. Jacek Chlebny: W ubiegłym miesiącu wystąpiłem do pana premiera o rozważenie korekty wysokości opłat sądowych obowiązujących od wnoszonych środków zaskarżenia do sądów administracyjnych, w tym wpisu od skargi kasacyjnej, przede wszystkim dlatego, że nie zmieniły się one od 20 lat. W tym czasie mieliśmy do czynienia z inflacją. Uważam, że nadszedł czas, aby uaktualnić wysokość opłat. Pamiętajmy też, że opłata od skargi kasacyjnej jest o połowę niższa od opłaty należnej przy wnoszeniu skargi do wojewódzkich sądów administracyjnych, a takie zróżnicowanie nie jest uzasadnione.

 Czy myślą państwo również o tym, aby wpływy z opłat były już nie tyle dochodami budżetu państwa (obecny art. 212 par. 2 p.p.s.a.), ile trafiałyby bezpośrednio do budżetu NSA i pozostawały do dyspozycji NSA albo konkretnego wojewódzkiego sądu administracyjnego?

Byłoby to złe rozwiązanie. W moim przekonaniu stawiałoby to pod znakiem zapytania bezstronność orzekania w sprawach zwolnienia od opłat sądowych. Mogłyby się pojawić głosy, że sędziowie, nie zwalniając stron od wpisów, kierują się obawą o utratę środków w budżecie NSA. Moim zdaniem obecnie przepisy nie stwarzają również nadmiernych wymagań formalnych i merytorycznych co do zwolnienia od opłaty sądowej. Zresztą ktoś, kto ma trudności finansowe i może to wykazać, z reguły otrzymuje w sądach I instancji zwolnienie od opłaty sądowej, a ewentualny wzrost opłat sądowych nie spowoduje utrudnienia w możliwości wnoszenia środków zaskarżenia.

 Co zatem kieruje NSA, by dążyć do zwiększenia wysokości opłaty?

Tak jak powiedziałem, przede wszystkim inflacja i zmiana siły nabywczej pieniądza w ciągu 20 lat. Wyobraźmy też sobie, co by było, gdyby w ogóle nie było opłat sądowych. Jest to przecież potencjalnie możliwe, ponieważ działalność NSA jest w pełni finansowana z budżetu państwa, niezależnie od wpływów z opłat sądowych. Gdyby jednak dostęp do sądu był całkowicie bezpłatny, to moglibyśmy mieć do czynienia z nieuzasadnionym racjonalnymi względami, zaporowym wpływem skarg i w konsekwencji paraliżem orzeczniczym. Należałoby wtedy zwiększyć liczbę sędziów, a koszt funkcjonowania sądów utrzymywanych z pieniędzy podatników też uległby zwiększeniu. Każda opłata sądowa jest swego rodzaju barierą, przyczynkiem do refleksji nad sensownością wnoszenia środka zaskarżenia. Zapewniam natomiast, że sędziowie sądów administracyjnych nie mają interesu w tym, aby były pobierane opłaty sądowe. Ważne, żeby nie były one nadmiernie wysokie oraz aby była możliwość uzyskania zwolnienia od wymogu ich ponoszenia. Proszę też mieć na względzie, że spory z państwem toczą w sądach nie tylko zwykli obywatele, lecz także wielkie korporacje. Czy w związku z tym korporacje albo skarżący, których na to stać, nie powinni w jakiś sposób partycypować w kosztach świadczeń, które uzyskują od państwa? Takim świadczeniem jest również korzystanie z prawa do sądu. Jest to widoczne zwłaszcza w sądach administracyjnych, bo tu spór toczy się ewidentnie z państwem i rozstrzygnięcie go zapewniają właśnie sądy administracyjne.

W projekcie jest też mowa o wprowadzeniu uchwał pilotażowych. Na czym miałyby one polegać, czym różniłyby się od uchwał, które już obecnie podejmuje poszerzony skład NSA? 

W uchwałach pilotażowych chodziłoby o sprawy seryjnie rozpoznawane przez wojewódzkie sądy administracyjne, np. mamy co najmniej 10 podobnych spraw, w których występuje zagadnienie prawne do rozwiązania i istnieje problem z interpretacją jakiegoś przepisu. Na tym etapie wiadomo już, że problemy z interpretacją przepisu występują i będą występować w kolejnych sprawach przez następne lata, także w innych sądach wojewódzkich. Oczywiście WSA w Gdańsku może przyjąć własną wykładnię, a np. WSA w Poznaniu czy Krakowie zinterpretować to biegunowo odmiennie. To jednak stwarza niepewność co do jednolitości orzecznictwa. Niepewność tę można w obecnym stanie prawnym rozstrzygnąć uchwałą podejmowaną dopiero po kilku latach, gdy sprawy trafią do NSA. Natomiast uchwała pilotażowa pozwoliłaby rozwiązać taki problem u jego zarania. Wystarczyłoby, aby jeden skład WSA zwrócił się do NSA z wnioskiem o podjęcie uchwały pilotażowej, która wyznaczyłaby kierunek wykładni i przez to ujednoliciła linię orzeczniczą we wszystkich sądach wojewódzkich.

Na jaki rezultat pan liczy?

Niewątpliwie uchwały pilotażowe wzmocniłyby pewność orzekania, budowałyby zaufanie stron do sądów i jednocześnie wskazywałyby organom, jakie decyzje mają wydawać już na etapie postępowania administracyjnego czy podatkowego. Również inne WSA oraz NSA musiałyby się stosować do uchwały pilotażowej i orzekać zgodnie z wyznaczonym przez nią kierunkiem interpretacyjnym. W moim przekonaniu zmniejszyłaby się liczba składanych skarg kasacyjnych od wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, ponieważ skarżący kasacyjnie musiałby brać pod uwagę wykładnię prawa zawartą w uchwale pilotażowej. Wprowadzenie uchwał pilotażowych byłoby ważne także dla pełnomocników i stron postępowania, bo – podobnie jak w przypadku pytań prejudycjalnych do TSUE – mogliby oni wnioskować do WSA o rozważenie wystąpienia do sądu kasacyjnego o podjęcie takiej uchwały. Strony i pełnomocnicy otrzymaliby zatem możliwość wystąpienia z inicjatywą dotyczącą ujednolicenia orzecznictwa.

 Projekt zakłada zmiany, które przełożyłyby się na większą niż obecnie liczbę posiedzeń niejawnych w NSA. Co miałoby się zmienić?

W naszym przekonaniu większa niż dotychczas możliwość rozpoznawania skarg kasacyjnych na posiedzeniach niejawnych mogłaby się znacząco przyczynić do przyspieszenia postępowań. Zasadą byłaby ciągle jawna rozprawa. Strona postępowania mogłaby jednak wybrać na początkowym jego etapie, czy chce rozprawy, czy rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Jeśli bez jakiegokolwiek przymusu wybrałaby posiedzenie niejawne, to organ administracji, występujący jako druga strona sporu, nie mógłby się temu sprzeciwić. Do tego zmierza nasz projekt. Innymi słowy, jeśli przykładowo podatnik wnoszący skargę kasacyjną oświadczy, że chce rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, to organ podatkowy nie będzie mógł tego oświadczenia zakwestionować i domagać się rozprawy. Byłoby to również istotne z perspektywy czasu i kosztów prowadzenia postępowania. Na posiedzeniu niejawnym sprawy rozpoznaje się szybciej niż na rozprawie, a obydwie strony w krótszym niż dotąd terminie uzyskiwałyby prawomocny wyrok.

 Pojawiałaby się też możliwość prowadzenia rozpraw w trybie hybrydowym, tj. częściowo stacjonarnie, a częściowo zdalnie (online). Dlaczego dopiero teraz?

Nie jest tak, że myślimy o tym dopiero teraz. Widzimy jednak, że przepis umożliwiający prowadzenie rozpraw zdalnych jest źle skonstruowany. Oczywiście wprowadzenie szczególnych regulacji w czasie pandemii COVID-19 umożliwiło nam prowadzenie w szerokim zakresie rozpraw zdalnych (online). Pandemia wiele nas nauczyła, był to trudny okres. Podczas większości rozpraw zarówno sąd, jak i strony oraz inni uczestnicy postępowania, a także pełnomocnicy siedzieli przed monitorami komputerów w zupełnie różnych miejscach. Mimo podejmowanych wysiłków organizacyjnych ujawniło to wiele problemów, bo rwały się połączenia internetowe, były problemy z dźwiękiem czy zachowaniem nielicującym z powagą sądu. Teraz, gdy straciły już moc przepisy pandemiczne, nie możemy się powołać na te szczególne rozwiązania, a zarazem nie mamy jasnych narzędzi prawnych pozwalających prowadzić rozprawy w formie hybrydowej. Dlatego chcemy, a raczej musimy to zmienić. Nie chodzi tylko o doświadczenia okresu pandemicznego, lecz także całych 20 lat funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego w Polsce.

 Co dałyby rozprawy hybrydowe i jak miałyby wyglądać?

Z pewnością byłoby to rozwiązanie szybsze i wygodniejsze. Skorzystaliby np. pełnomocnicy, dla których wyzwaniem jest jechać z Rzeszowa czy Szczecina tylko na pół godziny do Warszawy, do NSA, podczas gdy istnieją możliwości techniczne, by rozprawę przeprowadzić na odległość. To są też realnie mniejsze koszty, zarówno dla sądu, jak i stron oraz ich pełnomocników. Regulacje prawne muszą być jednak dostosowane do prowadzenia posiedzeń hybrydowych, czyli takich, na których oprócz sądu jedna ze stron i jej pełnomocnik będą obecni w sali sądowej w Warszawie, druga strona w swoim miejscu zamieszkania, a jej pełnomocnik – w swojej kancelarii. Na tym polega nowość rozwiązań, których dotychczasowe przepisy nie przewidują.

W projekcie nowelizacji postuluje się zwiększenie roli rzecznika małych i średnich przedsiębiorców w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W jaki sposób? 

Formalnie rzecznik występuje w naszej procedurze już od kilku lat, od momentu wejścia w życie ustawy – Prawo przedsiębiorców. Ale mówi się o nim właściwie tylko w jednym przepisie p.p.s.a. – w art. 8 par. 3. Potencjalnie rzecznik ma odgrywać w postępowaniu przed sądami administracyjnymi taką samą rolę jak np. prokurator czy rzecznik praw obywatelskich, ale obecnie, poza tym jednym przepisem, w p.p.s.a. nie ma więcej mowy o rzeczniku małych i średnich przedsiębiorców. Chcemy to zmienić. Uważamy, że odgrywa on niezwykle ważną rolę w postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie tylko zasługuje na wymienienie w p.p.s.a., lecz także musi występować na takich samych zasadach jak prokurator czy RPO. Będzie to swego rodzaju uzupełnienie dotychczasowych braków.

 Czy rozważają państwo wprowadzenie, na wzór procedury cywilnej, protokołu elektronicznego z zapisem dźwięku i obrazu rozpraw oraz pomocniczym protokołem pisemnym?

Przed NSA niezwykle rzadko przeprowadza się postępowanie dowodowe, które i tak z woli ustawodawcy może dotyczyć tylko dokumentów. Z tego względu protokół rozprawy kasacyjnej zajmuje przeciętnie stronę, jest bardzo krótki. Zazwyczaj pełnomocnicy w swoich wystąpieniach przed sądami administracyjnymi ograniczają się do powtórzenia argumentów ze środka zaskarżenia złożonego w formie pisemnej. Nie widzę zatem takiej potrzeby, aby wprowadzać w NSA protokół elektroniczny. Protokolant zrobi to równie szybko i sprawnie jak urządzenie rejestrujące dźwięk i obraz.

 Pytałem o to także w kontekście obowiązku sporządzania uzasadnień przez NSA. Przy protokole elektronicznym w prostych sprawach można by np. rejestrować nie tylko przebieg rozprawy, lecz także wygłaszane przez sąd motywy ustne wyroku. Potem, za pomocą programu komputerowego, można by to ustne uzasadnienie przelać na papier, zrobić transkrypcję. Nie byłoby to ułatwieniem dla sądu?

My od pisemnych uzasadnień nie odejdziemy. Jak słusznie pan zauważył, w postępowaniu przed NSA pisemne uzasadnienie sporządza się z urzędu. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby asystent sędziego, po zapoznaniu się z motywami rozstrzygnięcia, sporządził pod nadzorem sędziego pisemne uzasadnienie wyroku. Tak jest szybciej i prościej. Wykorzystujemy pracę asystentów.

 Ale właśnie na to chciałem zwrócić uwagę. W sprawach prostych, seryjnych asystenta sędziego zastąpiłby komputer. Zrobiłby transkrypcję z dźwięku. Prawdopodobnie szybciej niż asystent, bez odrywania tego ostatniego oraz sędziego orzecznika od innych spraw, którymi ci w tym czasie mogliby się zająć.

Wydaje się, że może to być rozwiązanie warte rozważenia. Oczywiście przy założeniu, że pozostaje uzasadnienie w formie pisemnej. Być może powinno się to odbywać w taki sposób, że sędzia nagrywa motywy ustne dla asystenta, a ten za pomocą programu transkrypcyjnego i z uwzględnieniem uwag uzupełniających od składu orzekającego sporządza projekt uzasadnienia. Nie wykluczam tego. Ale w projekcie nowelizacji jak dotąd tego rozwiązania nie proponowaliśmy.

 W NSA są dwa zespoły sędziów pracujące nad projektem nowelizacji: roboczy i tzw. refleksyjny. Czy w związku z tym, że w postępowaniu przed NSA istnieje przymus adwokacki, rozważał pan, aby w grupie refleksyjnej znaleźli się przedstawiciele adwokatów, radców prawnych czy doradców podatkowych?

Ten projekt ma być owocem doświadczeń i refleksji po 20 latach funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego w Polsce. Ma być głosem przede wszystkim naszego środowiska. Problem polega na tym, że my nie mamy inicjatywy ustawodawczej. Byłoby to zresztą sprzeczne z ideą trójpodziału władzy. Chcemy jednak, by nasz głos, tj. głos sędziów administracyjnych, był w tej sprawie słyszalny. W najbliższych dniach zamierzam rozmawiać o przygotowanym projekcie z przedstawicielami środowisk prawniczych.

 Panie prezesie, to jest trochę tak jak z tymi uchwałami pilotażowymi i zwykłymi uchwałami NSA. Można coś wyjaśnić i wspólnie wypracować rozwiązanie problemu, zanim, on powstanie, a można też czekać na to przez lata i osiągnąć kompromis na końcu. To niestety trwa i ma swoją cenę, czyż nie?

W NSA pracujemy nad projektem nowelizacji od września 2023 r. i efekt tych działań już jest widoczny. W maju będę rozmawiał o projekcie z przedstawicielami środowisk akademickich, wspominałem już o nim także prezesom Naczelnej Rady Adwokackiej i Krajowej Izby Radców Prawnych. Zastanawiam się, czy przy takim rozwiązaniu, o którym pan mówi, nie powinienem włączyć do prac w NSA także przedstawicieli organizacji gospodarczych, stowarzyszeń, organów administracji. Ale wtedy te prace u nas trwałyby w nieskończoność, a każdy obstawałby przy swoim. Pan redaktor słusznie zwraca uwagę na potrzebę otwarcia się na rozmowę o projekcie z innymi środowiskami prawniczymi, chcę jednak najpierw wypracować i przedyskutować te propozycje w środowisku sędziów sądów administracyjnych. Rola profesjonalnych pełnomocników w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest bardzo ważna. Są oni ważnym elementem funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. W tym kontekście żałuję, że nie ma w Polsce przepływu informacji między samorządami prawniczymi i sędziami na takim poziomie jak np. w Wielkiej Brytanii. Tam te środowiska znają się doskonale i nie tylko spotykają regularnie przy kurtuazyjnych czy oficjalnych okazjach, lecz także często rozmawiają spontanicznie i zupełnie nieformalnie i nikt nie robi z tego problemu. U nas taki przepływ informacji też powinien istnieć. Nie wykluczamy więc dołączenia przedstawicieli samorządów prawniczych do spotkania z naszymi zespołami pracującymi nad zmianami w p.p.s.a. To bardzo ciekawy pomysł.