Strona główna - Naczelny Sąd Administracyjny

 Aleksandra Tarka: Najwyższy Trybunał Administracyjny (NTA), którego stulecie obchodzimy w tym roku, to instytucja przedwojenna. Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) to jego następca, ale nowy. Czy ta historyczna instytucja jest ważna dla obecnej?

prof. Jacek Chlebny: Przypomnienie współczesnym Polakom historii NTA jest ważne ze względu na rolę, jaką odegrał w okresie międzywojennym, ale też na jego znaczenie dla powstania samego NSA. Powstanie Trybunału scalającego orzecznictwo sądowe odrodzonej Rzeczypospolitej w sprawach administracyjnych stanowiło fundament budowy państwa polskiego. Sądownictwo administracyjne, zgodnie z konstytucją marcową, powołano do „orzekania o legalności aktów administracyjnych". Przyznanie NTA uprawnień do kontroli legalności działania administracji publicznej wiąże ten sąd z pojęciem współczesnego państwa prawnego. Mimo że działalność NTA została dość szybko przerwana wybuchem drugiej wojny światowej, to dorobek orzeczniczy, ale też naukowy ówczesnych sędziów NTA jest wykorzystywany także we współczesnym orzecznictwie sądów administracyjnych. 

W jaki sposób?

W internetowej bazie orzeczeń jest ponad 160 orzeczeń, w których sądy administracyjne odwołują się do orzeczeń wydanych przez NTA. Mimo zatem długiej przerwy w funkcjonowaniu w Polsce sądownictwa administracyjnego, spowodowanej narzuconym systemem ustrojowym, NSA należy uważać za kontynuatora misji powierzonej NTA. Warto też przypomnieć, że po drugiej wojnie światowej sędziowie i pracownicy NTA, rozumiejąc znaczenie sądowej kontroli administracji, dążyli do reaktywowania jego działalności. Więcej niż połowa przedwojennych sędziów i pracowników była gotowa do pracy. Reaktywacja NTA okazała się niemożliwa wyłącznie z powodów politycznych. Zmiany ustrojowe, których doświadczyła po wojnie Polska, wiązały się z odrzuceniem niezależnej sądowej kontroli działalności administracji. Idea powołania NTA wracała na fali „odwilży" po 1956 roku i w latach 70. Ostatecznie pod koniec lat 70. podjęto prace, których ukoronowaniem było powołanie w 1980 roku NSA. Szkoda, że ze względu na ówczesne realia polityczne nie nawiązano do przedwojennej nazwy.

Odnosząc się do pani pytania, NSA, utworzony w 1980 roku, ma już dłuższy staż niż NTA, którego działanie po 17 latach przerwała wojna, a możliwość kontynuacji zablokowały na wiele lat władze komunistyczne. 

Funkcję prezesa NSA objął pan kilka miesięcy temu. Jak ocenia pan kondycję sądownictwa administracyjnego?

Funkcję prezesa NSA objąłem w trudnym i specyficznym okresie, poprzedzonym wielomiesięcznymi ograniczeniami w stanie epidemii, która miała również dość duży wpływ na funkcjonowanie sądów administracyjnych. Niemniej kondycję polskich sądów administracyjnych - zarówno przed pandemią, jak i w jej trakcie - należy ocenić pozytywnie. Właściwość rzeczowa współczesnych sądów administracyjnych j est ciągle poszerzana. Od początku funkcjonowania dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego, tj. od 2004 roku, obserwuje się wzrost wpływu spraw zarówno do wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i do NSA. Wyjątkiem był rok 2020, kiedy nastąpiły najsilniejsze ograniczenia covidowe, również w administracji publicznej, co przełożyło się na wydanie mniejszej liczby aktów administracyjnych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego, a to z kolei na mniejszą liczbę skarg. W okresie pandemii sprawy są rozpoznawane na posiedzeniach niejawnych albo na rozprawach zdalnych.

Sądy administracyjne to bardzo istotny element wymiaru sprawiedliwości, bo w nich obywatele i firmy spierają się z administracją, czyli państwem. Dlatego tak ważne jest, żeby żadna ze stron nie była w nich faworyzowana? Czy udaje się temu sprostać?

Sądy administracyjne, jak wspomniałem, pełnią niezwykle istotną rolę w demokratycznym państwie prawnym, albowiem są strażnikiem praw obywateli przedsiębiorców, w tym oczywiście podatników, którzy są od lat najliczniejszą grupą skarżących, przed ewentualnymi nadużyciami prawnymi organów państwa. W odróżnieniu od postępowania administracyjnego, gdzie organ działa z pozycji władzy, w postępowaniu przed sądem administracyjnym strony postępowania - a zatem i organ, i skarżący dysponują takimi samymi uprawnieniami do podejmowania czynności procesowych. Aby zmniejszyć wpływ organów państwa na treść rozstrzygnięć sądów administracyjnych, ustawodawca zapewnił sądom administracyjnym niezależność od władzy wykonawczej.

Na czym to polega?

Współcześnie sądownictwo administracyjne w Polsce ma własną, odrębną względem sądów powszechnych regulację ustrojową i procesową. Ma również własny system dyscyplinarny. Kompetencje ministra sprawiedliwości w zakresie nadzoru nad administracyjną sferą działalności sądów w pionie sądownictwa administracyjnego powierzono prezesowi NSA. Kolejną kwestią jest niezależność budżetowa sądów administracyjnych. W świetle powyższego, a także mając na uwadze własne długoletnie doświadczenie orzecznicze, jestem przekonany, że sądy administracyjne nie faworyzują żadnej ze stron postępowania i gwarantują rozpoznanie skargi przez niezawisły sąd. Każdego roku wojewódzkie sądy administracyjne eliminują z obrotu prawnego około 20 procent zaskarżonych decyzji. W przypadku skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania odsetek uwzględnianych skarg jest jeszcze większy.

Pandemia odcisnęła poważne piętno na polskim społeczeństwie. Jak radzą sobie z nią sądy administracyjne?

Nie ulega wątpliwości, że epidemia zaskoczyła nas wszystkich, również sądy, nie tylko administracyjne. W pierwszym okresie epidemii, w marcu i kwietniu 2020 roku, czyli podczas największego lockdownu, były potrzebne szybkie działania mające na celu ochronę zdrowia i życia zarówno osób korzystających z sądu, jak i sędziów oraz pracowników administracji sądowej. NSA nigdy jednak nie zaniechał orzekania. Nawet w marcu 2000 roku za zgodą stron postępowania były rozpoznawane skargi kasacyjne, chociaż wyłącznie na posiedzeniach niejawnych. Jednocześnie trwały wytężone prace nad przygotowaniem i wdrożeniem systemu umożliwiającego rozprawy zdalne. Pierwsza rozprawa na odległość przy użyciu urządzeń technicznych odbyła się 5 sierpnia 2020 roku. Przy czym strony postępowania i ich pełnomocnicy w celu obecności na rozprawie musieli stawić się w budynku innego sądu. Natomiast pierwsza rozprawa zdalna spełniająca w całości wymogi określone w art. 15zzs(4) ust. 2 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-ig, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu obecnie obowiązującym, została przeprowadzona w NSA 24 maja 2021 roku. W tym przypadku od uczestników postępowania nie wymagano obecności w budynku innego sądu. W takiej formie NSA rozpoznaje obecnie skargi kasacyjne. Jedynie skargi na decyzje Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich są rozpoznawane w budynku sądu, ale bez udziału publiczności. Transmisje z tego typu rozpraw są udostępniane wszystkim zainteresowanym na stronie internetowej NSA. Tak zwana ustawa covidowa zdecydowanie zwiększyła uprawnienia sądu do rozpoznawania spraw na posiedzeniu niejawnym. Przyjęcie takiej formy rozpoznania skargi kasacyjnej przez NSA zdecydowanie skraca oczekiwanie na rozstrzygnięcie sądu. W tym momencie w zależności od izby NSA oczekiwanie na wyrok w przypadku posiedzenia niejawnego trwa od kilku miesięcy do roku. Na rozprawę zdalną czeka się, niestety, zdecydowanie dłużej.

Dla obywateli jednym z głównych kryteriów oceny wymiaru sprawiedliwości jest szybkość. Jak pod tym względem wypadają sądy administracyjne, w tym NSA?

W 2021 roku wojewódzkie sądy administracyjne w terminie do sześciu miesięcy załatwiły prawie 80 procent spraw, a ponad 60 procent zostało załatwionych jeszcze szybciej, tj. w terminie do czterech miesięcy. Dane te uprawniają do pozytywnej oceny funkcjonowania wojewódzkich sądów administracyjnych. Zagwarantowały j ednostce prawo do szybkiego załatwienia j ej sprawy. Czas oczekiwania na rozstrzygnięcie w tych sądach uzasadnia stwierdzenie, że należymy do ścisłej czołówki wśród sądów w państwach członkowskich Unii. Nieco gorzej jest pod tym względem w NSA. To w dużej mierze następstwo epidemii, przejścia części sędziów w stan spoczynku oraz nieobsadzenia znacznej części etatów sędziowskich. Długotrwałość postępowania przed NSA jest jednym z podstawowych problemów do rozwiązania, jakie ma przed sobą kierowany przeze mnie sąd. Od początku kadencji na stanowisku prezesa NSA podejmuję działania mające na celu skrócenie okresu oczekiwania na wyrok w NSA. Współdziałam z kolegium NSA, które uwzględniło mój wniosek o zwiększenie tzw. pensum, czyli liczby spraw, które sędzia otrzymuje do rozpoznania jako sędzia sprawozdawca. Zdecydowanie zwiększyła się liczba pracowników merytorycznych -asystentów - w izbach. Korzystamy, tak jak dotychczas, z pomocy sędziów delegowanych z wojewódzkich sądów administracyjnych. Poprawa sytuacji wymaga jednak czasu.

Czy sądownictwo administracyjne wymaga jakichś zmian, ulepszeń? Jak jako prezes NSA widzi pan jego przyszłość? Może sądownictwo administracyjne czekają jakieś wyzwania?

Nie ma potrzeby dokonywania daleko idących zmian. Myślę raczej o pewnych modyfikacjach, które mogłyby doprowadzić do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, zwłaszcza w postępowaniu przed NSA, ale też jednocześnie ułatwić stronom udział w postępowaniu sądowym. Pewne propozycje przedstawiłem już prezydentowi RP. Dotyczą one możliwości prowadzenia rozprawy hybrydowej wówczas, gdy skład orzekający i przynajmniej jedna ze stron znajdują się w budynku sądu, podczas gdy pozostali uczestnicy dołączają do rozprawy w formie elektronicznej. Należy pamiętać, że zarówno rozprawa zdalna, jak i hybrydowa są postaciami jawnego posiedzenia sądowego. Strona lub uczestnik postępowania może brać udział w posiedzeniu sądowym, nie przebywając w budynku sądu, i tam dokonywać czynności procesowych, a przebieg czynności procesowych transmituje się z sali sądowej sądu prowadzącego postępowanie do miejsca pobytu strony lub uczestnika postępowania oraz z miejsca pobytu strony lub uczestnika postępowania do sali sądowej sądu prowadzącego postępowanie. W przedłożonym projekcie przedstawiono również propozycję określenia czasu na rozpoznanie skargi na indywidualną interpretację przepisów prawa podatkowego rozpoznawanie tych spraw w trybie uproszczonym. Proponuje okres nie dłuższy niż sześć miesięcy i rozpoznanie sprawy dotyczącej interpretacji na posiedzeniu niejawnym przez sąd pierwszej instancji i NSA.

W związku z artykułem Pani Ewy Siedleckiej „Długie milczenie prezesa NSA”  z dnia 4 stycznia 2020 r. opublikowanego na stronie internetowej tygodnika Polityka (https://siedlecka.blog.polityka.pl/2020/01/04/milczenie-prezesa-nsa/?nocheck=1), Rzecznik Prasowy Naczelnego Sądu Administracyjnego informuję, że Prezes NSA wraz pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. przesłał Marszałkowi Senatu RP krytyczne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczące uchwalonej przez Sejm RP ustawy z dnia 20 grudnia 2019 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych, ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 69). Wbrew przypuszczeniom autorki profesor Marek Zirk-Sadowski akceptuje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w powołanej opinii.

Odnosząc się zaś do zarzutu związanego z brakiem odpowiedzi biura prasowego NSA na pytanie o stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie wspomnianej ustawy Rzecznik Prasowy NSA zwraca uwagę, że biuro prasowe NSA, każdorazowo dokłada wszelkich starań, aby wnioski przedstawicieli mediów były załatwiane bez zbędnej zwłoki, co znajduje potwierdzenie m.in. w kilkuletniej współpracy z Panią Ewą Siedlecką. Wspomniany w artykule wniosek wpłynął w dniu 3 stycznia 2020 r. (piątek, godz. 0:25) na adres skrzynki e-mail pracownika Wydziału Informacji Sądowej NSA, a nie na oficjalną skrzynkę Rzecznika Prasowego NSA (informacje@nsa.gov.pl). W związku z tym,  że pismo wpłynęło w okresie świąteczno‑noworocznym Rzecznik Prasowy nie był w stanie udzielić stosownej informacji w dniu wpływu wniosku, co w żadnym razie nie może być odczytane jako niechęć do udostępnienia danych objętych wspomnianym wnioskiem.

W związku artykułem Piotra Szymaniaka, który został opublikowany w Dzienniku Gazecie Prawnej w dnia 13 marca 2019 r. (nr 51, str. B6)  pt. „Dane na wyciągnięcie ręki”, wskazującym, że pracownicy sądów administracyjnych obligowani są do wyrabiania we własnym zakresie podpisu elektronicznego i profilu zaufanego na potrzeby służbowej obsługi postępowania sądowoadministracyjnego informuję, że stwierdzenie to nie jest prawdziwe. Obowiązek wyrobienia podpisu elektronicznego w celu zapewnienia prawidłowej sądowej obsługi elektronicznego postępowania sądowoadministracyjnego spoczywa na sądzie administracyjnym właściwym ze względy na miejsce zatrudnienia danego pracownika, do którego obowiązków pracowniczych należy obsługa elektronicznej korespondencji sądowej.

Rozwiązania techniczno-informatyczne związane z realizacją pewnych czynności sądowych w ramach zinformatyzowanego postępowania sądowoadministracyjnego, wymagających korzystania z podpisu elektronicznego przez pracowników zatrudnionych na określonych stanowiskach zostały uregulowane przez ustawodawcę w ustawie z dnia 10 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 poz. 183 ze zm.), która w art. 4 nowelizuje ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wprowadza cyfryzację tego postępowania. Wymóg posiadania podpisu elektronicznego wynika zatem nie z decyzji Prezesa NSA, ale przepisów prawa.

Przepisy powołanej ustawy nie przewidują możliwości podpisywania dokumentów sądowych pieczęcią elektroniczną. Na potrzebę wprowadzenia takiej regulacji, która umożliwiałaby opatrywanie pism, odpisów oraz orzeczeń sądowych pieczęcią elektroniczną, Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę Ministerstwa Cyfryzacji w trakcie opiniowania rządowego projektu ustawy o elektronizacji doręczeń oraz o zmianie niektórych przepisów (RCL nr projektu UD462).

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma wpływu na zakres danych udostępnianych w ramach podpisu elektronicznego. Dodatkowo wskazać należy, że kwestia wymogów, jakie musi spełniać podpis elektroniczny wynika z ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2019 poz. 162).

sędzia NSA Sylwester Marciniak

Rzecznik Prasowy

W związku z publikacją prasową, która ukazała się w Dzienniku Gazecie Prawnej w dniu 5 września 2018 r. w rubryce „Samorządowa Środa” (na 8 stronie wydania), wskazującą, że z informacji przekazanych zastępcy wójta Gminy Świecie nad Osą przez Ministerstwo Energii wynika, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, która ma zapaść w dniu 24 września 2018 r., „będzie [...] niekorzystna dla gmin”, Zastępca Rzecznika Prasowego NSA informuje, że ani Ministerstwo Energii ani żaden inny organ administracji nie może posiadać wiedzy na temat kierunku przyszłego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przedstawionego poszerzonemu składowi NSA.

Należy wyjaśnić, że postanowieniem z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II FSK 2983/17, trzyosobowy skład NSA przedstawił do rozpoznania składowi siedmiu sędziów następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: „Czy w stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. budowlą w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 716 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) jest tylko część budowlana (wzniesiona z użyciem wyrobów budowlanych) elektrowni wiatrowej czy też budowlę tę stanowi fundament, wieża i elementy techniczne elektrowni wiatrowej, o których mowa w art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961)?”

Termin rozpoznania powyższego zagadnienia prawnego w składzie siedmiu sędziów NSA został wyznaczony na dzień 24 września 2018 r. o godzinie 12.00 w sali G, a zatem sugerowanie w publikacji prasowej, że organ administracji publicznej już posiada wiedzę na temat treści przyszłej uchwały NSA nie licuje ze stosownymi standardami profesjonalizmu dziennikarskiego i w związku z tym budzi uzasadnione zaniepokojenie.

 Sędzia NSA Sylwester Marciniak

Z-ca Rzecznika Prasowego NSA

W dniu 3 sierpnia 2017 r. w Dzienniku Gazecie Prawnej ukazały się artykuły autorstwa Małgorzaty Kryszkiewicz pt „NSA akceptuje nowy skład TK” oraz „NSA przecina spór o sędziów dublerów”.

W dniu 5 lipca 2017 r. Pani Małgorzata Kryszkiewicz z redakcji Dziennika Gazety Prawnej zwróciła się do Rzecznika Prasowego NSA z wnioskiem o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

„ 1. Czy sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego Roman Hauser zrzekł się stanowiska sędziego Trybunału Konstytucyjnego?

2. Jeżeli odpowiedź na pierwsze pytanie brzmi tak to proszę również o informację, kiedy miało to miejsce i wobec jakiego organu zostało uczynione?

3. Jeżeli odpowiedź na pytanie pierwsze brzmi nie to proszę o wyjaśnienie, czy kierownictwu NSA nie przeszkadza fakt, że prof. Roman Hauser sprawuje jednocześnie obie funkcje?”

W odpowiedzi na wniosek Rzecznik Prasowy NSA w piśmie z dnia 5 lipca 2017 r. wskazała, że „prof. Roman Hauser nie zrzekł się stanowiska sędziego Trybunału Konstytucyjnego. Natomiast Sejm Rzeczypospolitej Polskiej uchwałą z dnia 25 listopada 2015 r. (M.P., poz. 1131), stwierdził, że uchwała Sejmu RP z dnia 8 października 2015 r. w sprawie wyboru sędziego Trybunału Konstytucyjnego (dot. Romana Hausera), opublikowana w Monitorze Polskim z dnia 23 października 2015 r. poz. 1038 jest pozbawiona mocy prawnej. Wobec powyższego nie zachodzi wskazywany przez Panią przypadek, sprawowania przez prof. Romana Hausera jednocześnie funkcji sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego i sędziego Trybunału Konstytucyjnego.”

W związku z nieuprawnionymi wnioskami wyciągniętymi z odpowiedzi udzielonej dziennikarce Dziennika Gazety Prawnej Małgorzacie Kryszkiewicz przez Rzecznika Prasowego Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informuję, że odpowiedź ta dotyczyła statusu sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego prof. Romana Hausera. Naczelny Sąd Administracyjny nie zajął w tej sprawie żadnego ogólnego stanowiska. W szczególności, wbrew twierdzeniom autorki publikacji nie oceniał ani legalności uchwał podjętych przez Sejm RP, ani ich skuteczności. Wyjaśnił jedynie dlaczego prof. Roman Hauser orzeka w Naczelnym Sądzie Administracyjnym, powołując się wyłącznie na fakty, a nie ich ocenę. Jednocześnie należy zauważyć, że prof. Roman Hauser nigdy nie został zatrudniony w Trybunale Konstytucyjnym, ani nie zrzekł się stanowiska sędziego Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Stąd też wnioski przedstawione we wspomnianych artykułach prasowych, a także innych publikacjach, które ukazały się na licznych portalach internetowych, stanowią nieuprawnioną nadinterpretację odpowiedzi udzielonej Pani Małgorzacie Kryszkiewicz.

Małgorzata Jaśkowska

Rzecznik Prasowy NSA