Strona główna - Naczelny Sąd Administracyjny

19 października 2024

Dr hab. Jerzy Świątkiewicz - wiceprezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w latach 1982-1995

Ukończył studia prawnicze na Uniwersytecie Łódzkim (1952), następnie uzyskał stopień doktora nauk prawnych za dysertację poświęconą radom narodowym i ich prezydiom (1968) oraz habilitację na podstawie pracy na temat roli rzecznika praw obywatelskich w polskim systemie prawnym (2002).

W latach 1960–1980 pracował jako wiceprokurator, prokurator i radca Prokuratora Generalnego w Prokuraturze Generalnej. We wrześniu 1980 został sędzią Naczelnego Sądu Administracyjnego, którego był wiceprezesem w latach 1982–1995. W latach 1981–1997 zasiadał również w Radzie Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów. Uczestniczył w obradach Okrągłego Stołu w podzespole do spraw reformy prawa i sądów. W 1995 objął funkcję zastępcy rzecznika praw obywatelskich, którą pełnił do 2006.

Był wieloletnim działaczem Stronnictwa Demokratycznego, pełnił m.in. obowiązki przewodniczącego Zespołu Porządku Prawnego Centralnego Komitetu SD. Z ramienia ugrupowania zasiadał w Radzie Narodowej m.st. Warszawy (m.in. w kadencji 1969–1973, pełniąc obowiązki wiceprzewodniczącego Klubu Radnych SD).

Zmarł 4 czerwca 2011.

18 października 2024

Józef Pietraszewski - wiceprezes Naczelnego Sądu Administracyjnego w latach 1980-1982

Studia prawnicze ukończył na Uniwersytecie im. Mikołaja Kopernika w Toruniu w 1952 r. Karierę zawodową rozpoczął w organach administracji państwowej w charakterze radcy prawnego. W sądownictwie pracował od 1956 r. W 1973 r. delegowany do Ministerstwa Sprawiedliwości, gdzie pełnił funkcję wicedyrektora i dyrektora Departamentu Spraw Cywilnych. W lipcu 1980 r. powołany na stanowisko sędziego i wiceprezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko objął we wrześniu 1980 r. i piastował je do czerwca 1982 r.

24 września 2024

Najwyższy Trybunał Administracyjny (1922-1939). Rozważania z dziejów sądownictwa administracyjnego w Polsce.

(...) państwo praworządne jest nierozdzielnie zespolone z instytucją sądownictwa administracyjnego - bez niego bowiem nie ma państwa praworządnego, a bez państwa praworządnego nie ma sądownictwa administracyjnego - przeto leży w najżywotniejszym interesie nauki tak prawa politycznego, jak i prawa administracyjnego, aby to uświadomienie stało się udziałem ogółu społeczeństwa, bo z nim przyjdzie - przyjść musi- nie tylko znajomość, ale i zrozumienie prawa.

(Jerzy Stefan Langrod, Zarys sądownictwa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem sądownictwa administracyjnego w Polsce , Warszawa 1925, s.6)

Słowa wybitnego uczonego, znawcy prawa administracyjnego i sądownictwa administracyjnego, Jerzego Stefana Langroda, stanowią znakomite motto dla rozważań nad dziejami sądownictwa administracyjnego w Polsce w XX i XXI w. Jednocześnie jubileusz 25-lecia Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi wyjątkową okazję do refleksji na ten temat, w tym zwłaszcza do przypomnienia nieco zapomnianego, nadmiernie i nie zawsze słusznie krytykowanego poprzednika - Najwyższego Trybunału Administracyjnego, działającego w latach 1922-1939. Rozważania te ograniczyć muszą się do kilku wybranych wątków, najczęściej pomijanych w dotychczasowej literaturze, skupiającej się nad zagadnieniami organizacji NTA (1). Dobrze znane są także kompetencje NTA, ograniczone do kasacji, a także problemy właściwości, określone w całym okresie istnienia niemal nie zmienioną klauzulą generalną, uzupełnioną negatywną enumeracją spraw wyłączonych spod rozpoznania (2).

Najwyższy Trybunał Administracyjny, powołany do życia ustawą z 3 sierpnia 1922 r., zainaugurował uroczyście swą działalność w dniu 25 października 1922 r. W warszawskiej Katedrze w godzinach porannych kardynał Aleksander Kakowski odprawił uroczystą mszę w intencji Trybunału. Po południu, o godzinie 17, w gmachu Sądu Najwyższego odbyło się uroczyste posiedzenie z udziałem m.in. premiera J. Nowaka, marszałka Sejmu Ustawodawczego W. Trąpczyńskiego, kardynała Kakowskiego, członków Komisji Kodyfikacyjnej RP oraz prezesów Sądu Najwyższego (W. Seyda), Naczelnej Rady Adwokackiej (A. Ponikowski) i świeżo mianowanych sędziów NTA (3). Wkrótce później Trybunał uzyskał stałą siedzibę przy ul. Miodowej i rozpoczął merytoryczną pracę, trwającą do wybuchu II wojny światowej.

Warto zauważyć, że choć NTA stanowił pierwszy w dziejach niepodległego państwa polskiego, powołany przez polskiego ustawodawcę sąd administracyjny o ogólnokrajowym zasięgu działania, to sądownictwo administracyjne w Polsce ma głębokie korzenie i tradycję sięgającą czasów reform w II połowie XVIII w., gdy zaznaczyły się pewne elementy, stanowiące zapowiedź jego dalszego rozwoju. W bardziej ukształtowanej formie pojawiło się dopiero w oparciu w wzory francuskie w czasach Księstwa Warszawskiego. Wprowadzono wówczas dwuinstancyjną strukturę w postaci rad prefekturalnych, działających na szczeblu departamentów w charakterze organów I instancji oraz Radę Stanu, która jako organ centralny o szerokich kompetencjach w dziedzinie administracji i sądownictwa stanowiła zarazem II instancję (4). Organizacja sądownictwa z krótkiego okresu istnienia Księstwa utrzymała się z pewnymi zmianami także w następnym okresie, Królestwa Polskiego, aż do czasu reform ujednolicających system prawa tych ziem z imperium rosyjskim (5).
Także na pozostałych ziemiach polskich w XIX w. pojawiły się organy sądowej kontroli aktów wydawanych przez organy administracyjne, wprowadzane w okresie reform w monarchii Habsburgów i Prusach. Na terenie Galicji od 1875 r. kontrolę legalności sprawował jednoinstancyjny Trybunał Administracyjny w Wiedniu, w którym zasiadało wielu Polaków (6). Na terenie zaboru pruskiego od 1889 r. działało wprowadzone w okresie reform z lat 1872-1883 sądownictwo administracyjne, na które składały się wydziały powiatowe, będące zarazem organami wykonawczymi samorządu powiatowego, wydziały obwodowe na szczeblu rejencji oraz Wyższy Trybunał Administracyjny w Berlinie, utworzony w 1875 r. (7) Ich istnienie nie pozostało bez wpływu na prace nad projektem utworzenia sądów administracyjnych w Drugiej Rzeczypospolitej, a także na praktyczną realizację zasad przyjętego rozwiązania.

Potrzeba stworzenia sądownictwa administracyjnego nie budziła najmniejszych wątpliwości w powstającym w 1918 od podstaw po okresie zaborów państwie polskim. Sądownictwo administracyjne traktowane było przez ówczesną doktrynę prawną za najważniejszy element składowy państwa prawa, a zarazem jedną z najważniejszych instytucji administracji (8). Dostrzegał jego wagę ustawodawca, który jeszcze przed wprowadzeniem rozwiązań stałych, dokonał w latach 1918-1920 tymczasowych korekt w odziedziczonym po okresie zaborów, zróżnicowanym systemie sądowej kontroli administracji i przekazał uprawnienia dawnych zaborczych centralnych organów sądowych odpowiednim sądom polskim (9).

W tym samym czasie zaczęły powstawać pierwsze projekty organizacji sądownictwa administracyjnego, tworzone przez instytucje i organizacje prawnicze, uczonych i osoby prywatne (10). Proponowano w nich zróżnicowane rozwiązania organizacyjne, strukturalne i kompetencyjne. Dominowały poglądy o potrzebie stworzenia co najmniej dwuinstancyjnego sądownictwa, wyodrębnionego zarówno od pionu organów administracji, jak i sądownictwa powszechnego, nawiązywano przy tym do modyfikowanych niekiedy znacznie rozwiązań modelowych francuskich i pruskich (11). Niekiedy uzasadniano względami ekonomicznymi projekty oddania sądowej kontroli administracji w ręce sądownictwa powszechnego (12).

Przepisy przewidujące powołanie sądów administracyjnych pojawiły się we wszystkich projektach konstytucji (13), a sama Konstytucja Marcowa z 1921 r. zapowiedziała, w art. 73 w zgodzie z przeważającymi poglądami, jednak bez przesądzania szczegółów organizacyjnych utworzenie w drodze osobnej ustawy sądownictwa administracyjnego do orzekania o legalności aktów administracji rządowej i samorządowej, działającego z udziałem czynnika obywatelskiego i sędziowskiego, z NTA na czele.

Wybór modelu co najmniej dwuszczeblowego wydawał się zatem przesądzony, tym bardziej, że zwolenników wzorca jednoinstancyjnego, o kompetencjach określonych klauzulą generalną i uprawnieniach ograniczonych do kasacji, wzorowanego na austriackim nie było wielu. Za przyjęciem takiego rozwiązania opowiadał się zdecydowanie tylko Jan Sawicki (14). Paradoksalnie, to jego projekt uchwalony został przez Sejm Ustawodawczy 6 sierpnia 1922 r. jako ustawa o Najwyższym Trybunale Administracyjnym, a jemu samemu powierzono funkcję pierwszego prezesa (15). Wybór wzorca austriackiego (a wręcz jego skopiowanie) uzasadniano niższymi kosztami organizacyjnymi i brakiem odpowiednio licznej kadry sądowej, która mogłaby zasilić ewentualne niższe instancje (16).
Nie bez znaczenia dla wyboru modelu był zapewne także autorytet samego Jana Sawickiego, którego sylwetkę warto przybliżyć. Urodzony w 1859 r. w Brzeżanach, ukończył studia prawnicze we Lwowie i Wiedniu. Po kilku latach pracy we lwowskim namiestnictwie (1883-1887) i tamtejszej krajowej dyrekcji skarbu (1887-1891) powołany został do ministerstwa skarbu w Wiedniu, skąd trafił w 1898 r. bezpośrednio do Trybunału Administracyjnego (17). W latach 1898-1909 był w nim sędzią, zaś od 1909 r. do 1 grudnia 1918 r., gdy oddał się do dyspozycji władz polskich był prezydentem jednego z senatów wiedeńskiego Trybunału. W odrodzonej Polsce objął od 25 kwietnia 1919 r. stanowisko prezesa IV Izby Sądu Najwyższego w Warszawie, a od 29 sierpnia 1922 r. do 7 lutego 1928 r. kierował Najwyższym Trybunałem Administracyjnym (18).

Ustawa o NTA traktowana była jako rozwiązanie przejściowe, do czasu powołania - już całkowicie zgodnie z konstytucją - sądów administracyjnych niższego szczebla. Utrzymano wobec tego dotychczasową organizację sądownictwa administracyjnego na ziemiach dawnego zaboru pruskiego (art.35 ustawy o NTA). Składały się na nią ostatecznie wydziały powiatowe, a w miastach wydzielonych z powiatu wydziały miejskie oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Toruniu, Poznaniu i Katowicach (19).

Doprowadziło to w praktyce do równoległego funkcjonowania w Polsce okresu międzywojennego 2 odmiennych systemów sądownictwa administracyjnego, powiązanych ze sobą tylko na szczeblu NTA: modelu jednoinstancyjnego (NTA), o wyłącznie kasacyjnych uprawnieniach określonych klauzulą generalną dla ziem dawnej dzielnicy rosyjskiej (województwa warszawskie, kieleckie, łódzkie, białostockie, lubelskie, nowogrodzkie, poleskie, wołyńskie) i austriackiej (województwa krakowskie, lwowskie, stanisławowskie i tarnopolskie). System drugi, trójszczeblowy i trójinstancyjny obowiązywał na terenach dawnego zaboru pruskiego (województwa poznańskie, pomorskie, śląskie). W sprawach z tych województw NTA jako najwyższy szczebel sądownictwa administracyjnego mógł orzekać także reformatoryjnie, w niektórych wypadkach w II lub I instancji (20).

Do 1930 r. opublikowano wiele projektów rozbudowy sądownictwa administracyjnego, m.in. zrzeszeń i organizacji prawniczych, sędziów NTA, przedstawicieli nauki, a wśród nich zwłaszcza J. S. Langroda i W. L. Jaworskiego (21). Swoistym podsumowaniem dotychczasowych propozycji stał się opracowany w 1930 r. przez Komisję Wniosków Ustawodawczych przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych projekt ustawy o sądach administracyjnych (22). W komisji pod przewodnictwem Walerego Romana znaleźli się sędziowie NTA, SN, przedstawiciele nauki, w tym J. S. Langrod (23). Projekt, przewidujący utworzenie 6 trybunałów obwodowych o uprawnieniach kasacyjnych oraz NTA jako instancji II (w wypadku skarg na orzeczenia organów centralnych - I) nigdy nie został wprowadzony w życie, mimo, iż zyskał akceptację Rady Ministrów (24). Zamiast oczekiwanej głębokiej reformy systemu, dokonano tylko w 1932 r. kolejnej nowelizacji ustawy o NTA (25).

Wycofanie się z realizacji projektu Komisji uznać należy za moment, w którym czynniki rządowe wycofały się ostatecznie z planów zmian, a dalsze prace rządu potoczyły się w innym kierunku. 17 października 1932 r., na posiedzeniu Rady Ministrów uchwalony został projekt rozporządzenie, którego ostateczną redakcję powierzono Prezesowi Rady Ministrów w porozumieniu z Ministrem Skarbu (26). Projekt przybrał ostatecznie formę rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r. Prawo o NTA (27). Prace nad nowym prawem o NTA prowadzone były w utajeniu, bez informowania opinii społecznej i zainteresowanych środowisk, zaskoczonych treścią nowego aktu. Autorem projektu był Jan Kanty Piętak, ówczesny szef Biura Prawnego Prezesa Rady Ministrów, mianowany następnie przez prezydenta pierwszym prezesem NTA, co ujawnił publicznie dopiero w 1934 r. kolejny pierwszy prezes, Bronisław Hełczyński (28).

Rozporządzenie z 1932 r. nie zmieniało podstawowych zasad ustawy o NTA, utrzymywało dotychczasową organizację, zasady właściwości i orzekania NTA, stanowiło jedynie akt nowocześniejszy i poprawniejszy pod względem techniki legislacyjnej. Zwiększyło jednak nieco zależność sądu od władzy wykonawczej, a interesom administracji służyć miało także wprowadzenie przewagi czynnika zawodowego nad sędziowskim w składzie sądu. Ograniczono także w pewnym stopniu zasadę jawności i ustności postępowania, w szerszym stopniu wprowadzono możliwość orzekania jednoosobowego, co służyć miało rozładowaniu zaległości w rozpoznawaniu napływających do NTA skarg. Nadal utrzymano odrębny system sądów w województwach pomorskim, poznańskim i śląskim.

Ograniczona do drobnej korekty zmiana nie przyniosła spodziewanych rezultatów. Wkrótce, w 1934 r. NTA został niemal sparaliżowany zalewem skarg na decyzje w sprawach rentowych, wpływających w związku z nowelizacją ustawy o zaopatrzeniu inwalidzkim inwalidów wojennych i wojskowych, wprowadzającą rewizję wszystkich dotychczas przyznanych rent. Stało się to bezpośrednią przyczyną utworzenia w 1935 r. u boku NTA Inwalidzkiego Sądu Administracyjnego.

W ocenie Najwyższego Trybunału Administracyjnego dominowały opinie krytyczne. Były one nie tylko rezultatem rozczarowania spowodowanego odsuwającą się reformą sądownictwa administracyjnego i poczuciem tymczasowości obowiązujących rozwiązań, a następnie rezygnacją ze zmian. Na negatywną ocenę składały się przede wszystkim coraz większe zaległości w orzekaniu i wydłużający się okres oczekiwania na wyrok. Już po pierwszym pełnym roku kalendarzowym działania NTA (1923) pozostało 1891 nie załatwionych spraw, w 1928 r. NTA rozpoznał łącznie 4420 spraw, a nie załatwił 6327; w 1929 r. wpłynęło do niego 7344 nowe skargi, rozpoznał 5651 spraw, a zaległości wynosiły już 8021. W 1932 r., w chwili wejścia w życie nowego prawa o NTA zaległości wynosiły już ponad 16.000 spraw (29). W tym stanie rzeczy na wyrok oczekiwało się przeciętnie 2 lata, a niekiedy okres ten jeszcze się wydłużał, nawet do 4 lat (30).

Jednakże rolę NTA w systemie organów Drugiej Rzeczypospolitej ocenić należy wysoko. Ramowa ustawa z 1922 r. bardzo szybko uzupełniona została o zasady wypracowane w drodze orzecznictwa Trybunału, umieszczone następnie w regulaminie i rozwijane w licznych wyrokach.

Orzecznictwo Trybunału stało na bardzo wysokim poziomie merytorycznym i spełniało ważną rolę. W całym okresie działania, mimo istotnych zmian ustrojowych i politycznych, wywierających znaczący wpływ na sposób działania administracji i politykę naczelnych organów w państwie zwłaszcza od połowy lat 30.tych, NTA pozostawał wierny w miarę stabilnej linii orzecznictwa, wypracowanej już w pierwszych latach istnienia. Tendencja do zawężania zakresu kognicji pojawiła się wyraźniej dopiero w końcowym okresie istnienia sądu.

Duże praktyczne znaczenie miało orzecznictwo dotyczące zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza w latach 1922-1928, gdy nie było jeszcze ogólnopolskich zasad postępowania, zawartych w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 (31). Jego przepisy, opracowane przez Komisję Wniosków Ustawodawczych przy Prezydium Rady Ministrów oparte zostały nie tylko na austriackim wzorcu ustawy związkowej z 1925 r., ale przede wszystkim na dotychczasowych doświadczeniach, podsumowanych w orzecznictwie i wyjaśnieniach NTA. Wyroki NTA wykorzystano także wcześniej, gdy powstawały pierwsze ogólnopolskie normy postępowania, zwarte w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1923 r. w sprawie środków prawnych od orzeczeń władz administracyjnych i z dnia 31 lipca 1924 r. o środkach prawnych przeciw orzeczeniom i zarządzeniom władz szkolnych (32).

Zasługą Trybunału jest ustalenie w polskiej praktyce administracyjnej pierwszych lat po odzyskaniu niepodległości podstawowych norm postępowania co do praw strony do udziału w nim i składania wyjaśnień oraz dowodów, jawności postępowania, obowiązku uzasadniania decyzji przez wydające je organy, wznowienia postępowania, uchylania decyzji z urzędu (33). Ważną, ustaloną na następne lata zasadą stało się także posiłkowe stosowanie we wszystkich nieuregulowanych przepisami postępowania administracyjnego wypadkach norm postępowania cywilnego i ogólnych zasad prawa cywilnego (34). Także po roku 1928 NTA wydał wiele orzeczeń, których tezy miały charakter ogólnych reguł postępowania przed organami administracji i wyjaśniały wiele wątpliwości praktycznych, związanych z jego stosowaniem (35).

W praktyce NTA bardzo często dochodziło do uchylania zaskarżonych orzeczeń z powodów formalnych, ich liczba była ponad dwukrotnie wyższa od uchyleń z powodu naruszenia prawa materialnego (36). Po roku 1928 coraz częściej jednak Trybunał ograniczał uchylanie wyroków z powodów formalnych do sytuacji, gdy skarżący wykazał poniesioną przez siebie z tego powodu szkodę (37). Mimo starań Trybunału administracja wciąż popełniała te same błędy, często nie licząc się nawet z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku. Świadczy o tym nie tylko bogata judykatura, ale także okólniki Prezesa Rady Ministrów i poszczególnych ministrów (38). Sankcją dla organu administracji, nie wykonującego zaleceń sądu było ponowne uchylenie decyzji (art.5 ustawy, art.89 rozporządzenia). Okazywała się ona jednak niewystarczająca, skoro NTA zmuszony bywał niekiedy do trzykrotnego rozpoznawania skargi w tej samej sprawie (39). Jeszcze oporniej realizowany był nakaz stosowania zaleceń NTA w analogicznych sprawach, mimo wprowadzenia obowiązku każdorazowego zawiadamiania właściwego ministra o niemożności zastosowania się do orzecznictwa sądu i - niezależnie od abonowania Zbioru Wyroków NTA - publikowania tez wyroków w formie okólników w Dziennikach Wojewódzkich (40).

Wobec błędów administracji, rola NTA jako strażnika legalności jej działań była tym większa. Rosło przy tym zaufania do Trybunału o czym świadczyła rosnąca - mimo przymusu adwokackiego- liczba skarg. W trudnych warunkach tworzenia od podstaw polskiej administracji i równoległego kształtowania się korpusu urzędniczego orzeczenia NTA stanowiły jedyną niekiedy możliwość obrony przed działaniami administracji, naruszającymi prawo w indywidualnych sprawach. W literaturze podkreślano przy tym, że wzrost autorytetu zapatrywań prawnych NTA zdeterminowany był przez sam fakt jego działania (41). Powoływano się przy tym na ewolucję sądownictwa administracyjnego w innych krajach i wyrażano nadzieję, że NTA dorówna swym znaczeniem francuskiej Radzie Stanu. Nadzieje te przekreślił wybuch II wojny światowej, który na wiele lat przerwał działalność sądownictwa administracyjnego w Polsce.

Stabilność orzecznictwa NTA, na które nie wywarła większego wpływu zmiana podstaw prawnych działania w 1932 r., wynikała w dużym stopniu z niewielkich zmian kadrowych w Trybunale. Do pierwszego składu, mianowanego w 1922 r. doszło w 1923 r. sześciu nowych sędziów, w 1924 r. kolejnych czterech, w 1926 r. sześciu, w 1929 i 1930 r. po jednym, i kolejnych 2 w 1932 r. W rok po wejściu rozporządzenia o NTA orzekało w nim nadal 11 sędziów, związanych z Trybunałem od samego początku(42).

Zgodnie z ustawą z 1922 r. i analogicznymi przepisami rozporządzenia z 1932 r. sędzią NTA sędziów mianował prezydent. Na stanowiska te mogły być wybrane wyłącznie osoby o wykształceniu prawniczym, zaś połowa sędziów (od 1932 r. 1/3) musiała posiadać kwalifikacje sędziowskie. Te ostatnie określone zostały jednolicie dla całego kraju dopiero przepisami rozporządzenia prawo o ustroju sądów powszechnych z dnia 6 lutego 1928 r., a do tej pory stosowane były zróżnicowane przepisy pozaborcze. Rozporządzenie z 1932 r. precyzyjnie określiło, iż o mianowanie ubiegać mógł się ten, kto przez co najmniej 1o lat pełnił służbę sędziowską lub prokuratorską w sądownictwie powszechnym lub wojskowym, a także ten, kto posiadał co najmniej 10.letni staż na stanowisku referendarskim w państwowej służbie administracyjnej. Adwokaci, ubiegający się o stanowisko sędziego NTA musieli wykazać się 15.letnią praktyką zawodową. Sędziami mianowani mogli być także profesorowie zwyczajni prawa na państwowych uniwersytetach polskich, sędziowie Sądu Najwyższego i Najwyższego Sądu Wojskowego (art.29 ust.2).

W składzie Trybunału nie znalazł się nigdy czynnik obywatelski, o którym wspominała Konstytucja Marcowa (kolejna - Konstytucja Kwietniowa już o nim milczała). Jego udział w sądownictwie administracyjnym budził wątpliwości, a za wprowadzeniem tego czynnika- ale tylko do niższych instancji - opowiadali się J. S. Langrod i sędziowie NTA J. Śliwiński i M. Waśkowski (43). Ostatecznie czynnik obywatelski (w postaci ławników) wprowadzony został tylko do utworzonego w 1935 r. Inwalidzkiego Sądu Administracyjnego.

Etat kadrowy NTA nie był duży, co także należy wziąć pod uwagę oceniając działalność sądu i jego osiągnięcia. Już w uzasadnieniu projektu rządowego ustawy z 1922 r. zakładano, że liczba sędziów nie powinna przekroczyć 30 osób. Choć było to bardzo mało, to i tak w 1922 r. orzekało zaledwie 22 sędziów, w 1925 r. liczba ta wzrosła do 26, a dopiero w 1927 r. do 33 i w 1929 r. do 37 sędziów. Mimo, iż wciąż było to bardzo niewiele, Prezydium Rady Ministrów ubolewało, iż stanowi to dla jego budżetu nadmierne obciążenie (44).

W całym okresie międzywojennym maksymalna liczba sędziów nigdy nie przekroczyła 40 osób (!). Równie niewielki był personel biurowy, nieznacznie tylko przewyższający liczbę sędziów. W połowie lat 20.tych obsadzono zaledwie 31 etatów urzędniczych, a w 1929 r. 39 etatów i w następnych latach liczba ta nie wzrosła znacznie.
Wobec powyższych danych statystycznych trudno przychylić się bezkrytycznie do opinii o wadach w działaniu samego sądu: niewielka grupa sędziów, wyposażonych słabo w ówczesne środki techniczne i równie niewielki personel biurowy musiała zmierzyć się z rozpoznaniem kilku tysięcy spraw rocznie. Bez ogromnego zaangażowania i głębokiego poczucia odpowiedzialności nie byłoby to możliwe, a zaległości byłyby jeszcze większe. Winę za przewlekłość postępowania ponoszą w pełni czynniki rządowe, które zrezygnowały z reformy systemu sądownictwa administracyjnego i wprowadzenia sądów niższego szczebla, które odciążyłyby w znaczący sposób NTA.

Oceniając NTA z perspektywy lat należy bardzo wysoko ocenić nie tylko znakomite przygotowanie merytoryczne sędziów, ale także ich wysoki poziom moralny. Jak wspominał B. Hełczyński, ostatni prezes NTA w całym okresie działania Trybunału nawet nie wszczęto żadnego postępowania dyscyplinarnego wobec sędziego lub prezesa NTA (45). Warto przypomnieć niektóre postaci sędziów i prezesów Trybunału, z reguły pomijane w opracowaniach poświęconych dziejom sądownictwa administracyjnego w Polsce.

J. Sawicki, autor ustawy o NTA z 1922 r. miał decydujący wpływ na obsadę pierwszego składu osobowego NTA, jednak Rada Ministrów odrzuciła jego propozycję, by do pierwszego składu mianować wyłącznie czynnych sędziów Sądu Najwyższego (46). Zgłoszonych przez Sawickiego kandydatów zaakceptowała Rada Ministrów, a następnie mianował ich w dniu 20 października 1922 r. Naczelnik Państwa (47). Nie udało się wówczas obsadzić wszystkich 30 etatów nie tylko z powodu problemów ze znalezieniem w tak krótkim czasie osób, spełniających wymagania ustawy, ale także z powodu problemów z opuszczeniem przez zainteresowanych dotychczasowej służby (48).

W pierwszym składzie znalazło się 21 sędziów, nie licząc mianowanego wcześniej J. Sawickiego. Stanowiska prezesów objęli Stefan Łaszewski, Włodzimierz Orski i Rudolf Różycki. Sędziami zostali Wilhelm Binder, Karol Birgfellner, Juliusz Dunikowski, Olech Fedorowicz, Mieczysław Kokowski, Kazimierz Kopczyński, Feliks Krzyżanowski, Izydor Makowski, Roman Moraczewski, Jan Morawski, Stanisław Nowodworski, Władysław Podczaski, Aleksander Półkozic-Wolski, Adolf Rappé, Zbigniew Smolka, Wacław Swinarski, Włodzimierz Wyganowski oraz Marian Zwoliński. Większość z nich wywodziła się z terenów dawnego zaboru austriackiego i miała za sobą wieloletnią służbę w tamtejszej administracji, a także w wiedeńskim Trybunale. Aż 14 sędziów przeszło do NTA bezpośrednio ze służby sędziowskiej (10 z Sądu Najwyższego, 1 z Najwyższego Sądu Wojskowego, 3 z Sądu Apelacyjnego w Warszawie), 6 osób z administracji państwowej (3 z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, 2 z Prezydium Rady Ministrów, 1 z Głównego Urzędu Likwidacyjnego). Spośród mianowanych do pierwszego składu aż 19 osób posiadało określone ówcześnie obowiązującymi przepisami kwalifikacje sędziowskie.

W 1924 r. stanowiska prezesów objęli także Jan Kopczyński i Roman Moraczewski, od początku związani z NTA jako sędziowie (49). Tak ustalony skład prezydium przetrwał do 1928 r., gdy z przyczyn politycznych zwolniony został ze służby Jan Sawicki. Po jego odejściu przez następne dwa lata stanowisko pierwszego prezesa nie było obsadzone, a jego obowiązki pełnił R. Różycki, mianowany pierwszym prezesem dopiero 2 lipca 1930 r. (50) Przeszedł on podobną drogę kariery zawodowej jak J. Sawicki: był absolwentem Uniwersytetu Jana Kazimierza we Lwowie i wieloletnim urzędnikiem tamtejszej Podprokuratorii Skarbu i Krajowej Dyrekcji Skarbu, miał za sobą także służbę sędziowską w wiedeńskim Trybunale Administracyjnym (1904-1918), a do NTA przeszedł bezpośrednio z Sądu Najwyższego. W chwili mianowania pierwszym prezesem kariera zawodowa wówczas 73-letniego Różyckiego dobiegała końca, a powierzenie mu kierowania sądem uznać można za wybranie rozwiązania czasowego, do chwili znalezienia właściwego kandydata.
Był nim kolejny pierwszy prezes, Jan Kanty Piętak, mianowany już pod rządami nowego prawa o NTA, zawartego w rozporządzeniu Prezydenta RP z dnia 27 października 1932 r., którego był autorem (51). Jak już wspomniano, bezpośrednio przed mianowaniem był szefem Biura Prawnego Prezesa Rady Ministrów (w latach 1927-1932), nigdy wcześniej nie orzekał w NTA, lecz nowe przepisy zniosły wymóg powierzania stanowisk kierowniczych w Trybunale wyłącznie osobom zasiadającym w nim w charakterze sędziów. J. K. Piętak także ukończył Uniwersytet we Lwowie, od 1922 r. zajmował kolejne funkcje w Prezydium Rady Ministrów. Choć niewątpliwie jego nominacja stanowiła przejaw zwiększającej się zależności NTA od władzy centralnej, to nie nadużywał uprawnień pierwszego prezesa, istotnie zwiększonych rozporządzeniem z 1932 r. (52)

Po przedwczesnej śmierci J.K. Piętaka w 1933 r. powierzono pełnienie obowiązków pierwszego prezesa W. Orskiemu, mianowanemu następnie na to stanowisko w maju 1933 r. Także i tę nominację oceniać należy jako rozwiązanie tymczasowe, wymuszone nieoczekiwaną śmiercią poprzedniego prezesa. W. Orski był, podobnie jak wymienieni wyżej, wykształconym na terenie Galicji wieloletnim urzędnikiem Prokuratorii Skarbu we Lwowie i radcą Trybunału Administracyjnego w Wiedniu (1912-1918), a bezpośrednio przed powołaniem do NTA (1922) sędzią Sądu Najwyższego.

Kolejna, tym razem ostatnia w dziejach NTA zmiana na stanowisku pierwszego prezesa nastąpiła w 1934 r., gdy powierzono je Bronisławowi Hełczyńskiemu (53). Hełczyński, urodzony w 1890 r. ukończył studia prawnicze na Uniwersytecie Jagiellońskim, z którym związany był następnie jako docent, a później profesor prawa handlowego i czekowego. Od 1928 r. był członkiem Komisji Kodyfikacyjnej RP, a do NTA przeszedł bezpośrednio z Kancelarii Cywilnej Prezydenta RP, którą kierował od 1928 r.

Objęcie kierownictwa Trybunałem przez Hełczyńskiego otworzyło nowy etap w relacjach Trybunału z władzami centralnymi. Pierwszym tego przejawem, a zarazem dowodem zaufania dla nowego prezesa była obecność Prezesa Rady Ministrów, J. Jędrzejewicza na posiedzeniu inaugurującym objęcie funkcji przez Hełczyńskiego. Jak podkreślił ustępujący wówczas ze stanowiska W. Orski, Trybunał miał zaszczyt gościć w swych murach premiera dopiero po raz drugi w swych dziejach (54). Stopniowe ograniczanie uprawnień kolegialnych organów Trybunału i przekazanie części z nich Prezesowi Rady Ministrów stawiało pod znakiem zapytania dalszą niezależność polityczną sądu. Zmiany te pozostawały w zgodzie z ogólną tendencją polityczną lat 30.tych, wyrażoną w pełni w Konstytucji Kwietniowej z 1935 r. Wśród jej nowych zasad znalazły się także prerogatywy prezydenta, obejmujące m.in. nieograniczony żadną kontrolą dobór kadr na kierownicze stanowiska m.in. w administracji i sądownictwie. Prawo mianowania i odwołania w tym trybie nie dotyczyło jednak pierwszego prezesa NTA, choć do prezydenckich prerogatyw należało powołanie pierwszego prezesa SN. Na tę rozbieżność, budzącą poważne wątpliwości doktrynalne zwracano kilkakrotnie uwagę w literaturze (55).

Konstytucja Kwietniowa z 1935 r. wyraźnie przesądzała w art. 70, że jedynym organem powołanym do orzekania o legalności aktów administracyjnych jest NTA. Przepis ten zamieszczono w rozdziale IX, dotyczącym wymiaru sprawiedliwości, co oceniać należy jako ważną zmianę w porównaniu z przepisami poprzedniej konstytucji, lokującej przepis o NTA w rozdziale o władzy wykonawczej. Choć nowa ustawa zasadnicza nie zmieniała w bezpośredni sposób podstaw działania sądu, to jasne były oczekiwania najważniejszych czynników w państwie, że jej zasady stanowić będą dla orzecznictwa Trybunału nowe zasady interpretacyjne. Wyraził to jasno obejmując stanowisko pierwszego prezesa B. Hełczyński (56). Mimo to Trybunał zachował w większości wypadków swą dotychczasową linię orzecznictwa i faktyczną niezależność w dziedzinie judykatury. Wpłynął na to wysoki poziom zasiadających w nim sędziów i niewielkie zmiany kadrowe w całym okresie istnienia.

W latach 1932-1939 prawo o NTA ulegało jeszcze kilkakrotnie zmianom, jednak nowelizacje te nie miały znaczenia dla ustroju sądu i zasad jego działania. Najpoważniejszą z nich było wspomniane już utworzenie Inwalidzkiego Sądu Administracyjnego, działającego u boku NTA i korzystającego z jego obsługi kancelaryjnej. W skład ISA powołani zostali sędziowie NTA, a oprócz nich w składach orzekających znaleźć mieli się także ławnicy. Ławników na rok powoływał w dwóch grupach Prezes Rady Ministrów. Do grupy pierwszej należeli urzędnicy z wykształceniem prawniczym, podlegli Ministrowi Skarbu i Ministrowi Opieki Społecznej, mianowani za zgodą właściwego ministra. W grupie drugiej znaleźli się inwalidzi, mianowani z list kandydatów zgłoszonych przez ogólnopolskie stowarzyszenia inwalidów. Prezesem ISA został mianowany orzekający w NTA od 1923 r. sędzia Karol Bernaczek (57). Uroczysta inauguracja działalności ISA odbyła się 5 października 1935 r. w gmachu NTA przy ul. Miodowej. Zgodnie z ustawą ISA miał działać do 30 września 1940 r., a potem sprawy skarg na decyzje w sprawach zaopatrzenia inwalidów wrócić miały do właściwości NTA. Wybuch II wojny światowej skrócił w praktyce funkcjonowanie tego sądu.

W 1937 r. wprowadzono drobną nowelizację przepisów o opłatach i zasadach zastępowania pierwszego prezesa (58). Dekretem Prezydenta RP rozciągnięto w 1938 r. moc obowiązującą prawa o NTA na świeżo przyłączone tereny Śląska Zaolziańskiego (59). Ostatnią zmianą, dokonaną przed wybuchem II wojny światowej na podstawie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, było zmniejszenie w marcu 1939 r. liczby izb do dwóch: ogólnoadministracyjnej i skarbowej, które mogły dzielić się na sekcje. W początkowym okresie istnienia NTA dzielił się na 4 izby, wyodrębniane według kryterium rozpoznawanych spraw (60), od 1932 r. istniały 3 izby. Ustalenie podziału czynności oraz przydzielenie sędziów i prezesów do poszczególnych izb było początkowo uprawnieniem Zgromadzenia Ogólnego, a po 1932 r. przez kolegium administracyjne na wniosek pierwszego prezesa.

Wybuch II wojny światowej przerwał działalność NTA. W siedzibie Trybunału przy ulicy Miodowej w Warszawie umieszczono we wrześniu 1939 r. mieszkańców okolicznych domów, zniszczonych podczas nalotów, a następnie budynek zajęły na stałe oddziały wojsk niemieckich (61). Już wówczas akta i materiały NTA uległy pewnemu, ocenianemu na 5% całości zasobów zniszczeniu. W latach 1940-1942 całość istniejących akt NTA przewieziona została na polecenie władz niemieckich do Archiwum Akt Nowych. Przewiezione archiwalia obejmowały ok. 100.000 teczek, wraz z aktami ISA połączonych w 1520 paczek. W latach 1942-1944 trwało porządkowanie akt NTA oraz ISA. Materiał procesowy, na który składały się opatrzone sygnaturami teczki zawierające skargę, dotyczące jej pisma procesowe i rozstrzygnięcia Trybunału ułożono chronologicznie, według rocznika wpływu, a w jego obrębie według kolejności sygnatur. Sporządzono także inwentarz całości zbioru oraz uporządkowano według lat rejestry wpływu skarg, akta Sekretariatu Prawniczego, zawierające akta osobowe pracowników Trybunału i dotyczące jego spraw własnych (62). Cały ten niemal kompletny materiał dokumentujący 17 lat działania NTA uległ zniszczeniu wraz ze spaleniem przez Niemców Archiwum Akt Nowych w listopadzie 1944 r. Kompletnemu zniszczeniu uległa wówczas także całość zespołu akt Inwalidzkiego Sądu Administracyjnego, licząca 11370 teczek (63). Warto wspomnieć, iż pewna - nieznana co do wielkości liczba akt NTA - została utracona w inny sposób: jeszcze przed przekazaniem akt z ul. Miodowej do Archiwum wywiezione zostały przez Niemców do Urzędu Zaopatrzenia w Giżycku oraz do Pełnomocnika Dowództwa Siły Zbrojnej (64).

Wobec tej ogromnej stary źródłowej wiedzę o Najwyższym Trybunale Administracyjnym uzupełnić można obecnie tylko poprzez drobiazgową, mozolną analizę literatury prawniczej z okresu międzywojennego, czasopism prawniczych, dzienników urzędowych ministerstw, Monitora Polskiego, a w pewnym zakresie także z ocalałych akt Kancelarii Cywilnej Prezydenta RP, kart ewidencyjnych Prezydium Rady Ministrów, protokołów posiedzeń Rady Ministrów, a także materiałów ustawodawczych w postaci sprawozdań stenograficznych posiedzeń Sejmu i druków sejmowych.

Jedynym w pełni ocalałym źródłem wiedzy o praktycznej działalności NTA są dzisiaj drukowane zbiory orzecznictwa, dokumentujące działalność sądu, jego wielką - zwłaszcza wobec niewielkiego składu osobowego - aktywność w zakresie powierzonej mu kontroli legalności decyzji administracyjnych. Orzeczenia NTA drukowane były w latach 1922-1939 w ramach oficjalnego Zbioru Wyroków Najwyższego Trybunału Administracyjnego . Obszerne tomy obejmują tylko część rzeczywistej działalności, jako, że publikowanie wszystkich wyroków przekraczało możliwości Trybunału. Już w drugim roku działania sądu okazało się, że oprócz selekcji materiałów przeznaczonych do druku, konieczne było podzielenie zbioru na dwie odrębne serie: "A" - ogólnoadministracyjną, oraz "B" - skarbową, szczególnie obszerną wobec przewagi tego rodzaju spraw w praktyce Trybunału.

Wyroki publikowane były także w Orzecznictwie Sądów Polskich i Orzecznictwie Sądów Najwyższych w sprawach podatkowych i administracyjnych . Wybrane, ważniejsze rozstrzygnięcia ogłaszano również w Monitorze Polskim, Dzienniku Urzędowym Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, Dziennikach Wojewódzkich i niemal wszystkich ówczesnych czasopismach prawniczych, dokonywano także licznych prywatnych zestawień wyroków w układzie rzeczowym (65). Wszystkie te zbiory stanowią cenny materiał źródłowy, wciąż niestety w słabym stopniu wykorzystywany przez badaczy.\

Po II wojnie światowej nastąpił długi okres przerwy w funkcjonowaniu w Polsce sądownictwa administracyjnego. Mimo wielokrotnie podejmowanych prób jego reaktywowania, znaczonych projektami powstałymi z reguły podczas krótkotrwałych okresów "odwilży" politycznych (66) dopiero w 1980 r. doszło do utworzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, początkowo w kadłubowej formie, bardzo ograniczonego co do zakresu sprawowanej kontroli i poddanego nadzorowi judykacyjnemu Sądu Najwyższego (67).

Między Naczelnym Sądem Administracyjnym z 1980 r., a poprzedzającym go w okresie dwudziestolecia międzywojennego Najwyższym Trybunałem Administracyjnym nie było bezpośredniego związku, oba organy różniły się nie tylko zakresem działania, strukturą wewnętrzną ale także celami, które ustawodawca chciał zrealizować, powołując je do życia w całkowicie różnych okresach ustrojowo-politycznych. Można jednak stwierdzić, że utworzenie NSA jako jedynego w skali kraju, odrębnego organu sądowego o charakterze sądu szczególnego było wyrazem przywiązania do dawnej, przedwojennej tradycji polskiego sądownictwa administracyjnego i odróżniało wyraźnie system sądowej kontroli administracji w Polsce od innych państw ówczesnego bloku socjalistycznego, w których dominował model kontroli sprawowanej przez sądy powszechne (68). Świadomość kontynuacji - choć w zmienionej postaci i warunkach - zaznaczała się także w orzecznictwie NSA z pierwszych lat po jego utworzeniu (69). Byłoby przesadą i naukową nierzetelnością dopatrywanie się podobieństw i prostych analogii do rozwiązań przedwojennych w zmianach dokonanych w 1990 r. i poszerzonej wówczas właściwości NSA poprzez określenie jej klauzulą generalną i dodanie nowych podstaw. Jeszcze mniej związków dostrzec można w nowym systemie sądownictwa administracyjnego w Polsce, stworzonym ustawami Prawo o ustroju sądów administracyjnych z dnia 25 lipca 2002 r. oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Powiązanie współczesnego polskiego sądownictwa administracyjnego z systemem, funkcjonującym w okresie Drugiej Rzeczypospolitej nie polega na kontynuacji - ta bowiem została przerwana na wiele lat powojennych, ani też na sięganiu do dawnych wzorów, niedostosowanych do wymagań współczesnego państwa i prawa. Pomimo tego dostrzec można pewną ciągłość tradycji polskiego sądownictwa, obecną także w niesprzyjającym powoływaniu tego rodzaju organów okresie powojennym, przenoszoną zwłaszcza przez naukę prawa. Pogląd o nieprzydatności sądownictwa administracyjnego w warunkach państwa socjalistycznego, wynikający z porzucenia koncepcji praw podmiotowych publicznych jednostki, na szczęście nie został zaakceptowany przez wszystkich jej przedstawicieli (70), a w zachowaniu ciągłości idei pewną rolę odegrali także historycy prawa, przekazując kolejnym pokoleniom studentów wiedzę na temat sądów administracyjnych, w tym Najwyższego Trybunału Administracyjnego. Także w najnowszych rozważaniach na temat optymalnego kształtu współczesnego systemu sądowej kontroli administracji sięgano niekiedy do dorobku nauki okresu międzywojennego (71). W nowym systemie dostrzec można wiele elementów, charakterystycznych dla projektów reformy sądownictwa administracyjnego, zgłaszanych od 1918 r., w tym zrealizowanie niemal jednogłośnie postulowanej od początku Drugiej Rzeczypospolitej wieloinstancyjności sądownictwa administracyjnego, bez rezygnacji z dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, którego pierwsza kodyfikacja w Polsce dokonana została w 1928 r. w dużym stopniu dzięki stworzeniu podstawowych reguł postępowania w drodze orzecznictwa NTA (72). Utrzymanie zakresu kontroli do badania legalności, a uprawnień NSA do kasacji (choć już inaczej rozumianej) świadczy nie tylko o skrupulatnym przestrzeganiu zasady podziału władz, ale także o pewnym przywiązaniu do tradycyjnego rozwiązania, obecnego zarówno w uprawnieniach NTA, jak i działającego od 1980 r. NSA.

Ów wątek tradycji, nieco zagubiony w najnowszych dyskusjach, bywał dostrzegalny nawet w orzecznictwie NSA w pierwszym okresie jego istnienia (73). Tradycji tej nie przekreśliła wyraźnie zaznaczająca się rozbieżność między poglądami nauki i praktyki prawa, a rozwiązaniami normatywnymi, przyjmowanymi przez ustawodawcę od 1922 r., gdy powstał NTA, jako pierwszy na ziemiach polskich sąd administracyjny o zasięgu ogólnopolskim. Przetrwała ona, choć brak ciągłości i jednolitości przyjmowanych rozwiązań legislacyjnych nie sprzyjał utrwaleniu w świadomości społecznej, prawnej i praktyce ustawodawczej jednego modelu sądowej kontroli administracji, z przypisaną mu trwałą, niezmienną wartością (74).

Przypominając z okazji jubileuszu Naczelnego Sądu Administracyjnego wybrane zagadnienia związane z funkcjonowaniem w latach 1922-1939 Najwyższego Trybunału Administracyjnego nie sposób nie zauważyć, iż dokonało się w ostatnich latach swoiste "zamknięcie koła" wokół dwudziestowiecznych dyskusji na temat optymalnego kształtu systemu organów sądowej kontroli administracji: od Konstytucji Marcowej z 1921 r., która jako pierwsza z polskich ustaw zasadniczych przewidywała powołanie wieloszczeblowego systemu sądownictwa administracyjnego, kontrolującego legalność działań administracji publicznej, po obecnie obowiązującą Konstytucję z 1997 r., której analogiczny nakaz zrealizowany został ustawami z 2002 r.

Wyrazić należy nadzieję, by obecność dwóch instancji sądownictwa administracyjnego i nowa rola Naczelnego Sądu Administracyjnego stały się trwałym elementem, umożliwiającym dalsze, szybkie okrzepnięcie polskiego sądownictwa administracyjnego, którego obecność w XX stuleciu rozpoczęła się od utworzenia w 1922 r. Najwyższego Trybunału Administracyjnego.

 

(1) Por. przegląd ważniejszych opracowań dot. NTA w poświęconej mu monografii D. Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny (1918-1939) w świetle własnego orzecznictwa , Warszawa-Kraków 1999.
(2) Spod właściwości wyłączono sprawy należące do właściwości sądów zwyczajnych lub szczególnych, spory kompetencyjne, decyzje wydawane na podstawie swobodnego uznania i w jego granicach, badanie ważności ustaw prawidłowo ogłoszonych, sprawy odpowiedzialności dyscyplinarnej, mianowań na publiczne urzędy i stanowiska, sprawy reprezentacji państwa i obywateli wobec innych państw i władz, a także - od 1932 r. - inne sprawy, jeżeli ustawy szczególne tak stanowiły; w nowszej literaturze szerzej na ten temat z analizą orzecznictwa D. Malec, op.cit. , s.66-116; por. także m.in. T. Hilarowicz, NTA i jego kompetencja , Warszawa 1925, J. S. Langrod, Zarys sądownictwa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem sądownictwa administracyjnego w Polsce, Warszawa 1925.
(3) Relację z uroczystości zamieściła Gazeta Sądowa Warszawska 1922, nr 43, s.364.
(4) Szerzej na ten temat m.in. H. Izdebski, Sądownictwo administracyjne w Księstwie Warszawskim i Królestwie Polskim do 1867 r. , Czasopismo Prawno-Historyczne (dalej: CPH) 1974, z.2; W. Witkowski, Sądownictwo administracyjne w Księstwie Warszawskim i Królestwie Polskim , Warszawa 1984.
(5) J. Malec, D. Malec, Historia administracji i myśli administracyjnej , Kraków 2003, s.232 i n.
(6) Bliżej o Trybunale i jego orzecznictwie A. Dziadzio, Monarchia konstytucyjne w Austrii (1867-1914) , Kraków 2001, s.146 i in.; o roli polskich prawników m.in. S. Grodziski, A. Partyka, Die Polen in der österreichischen Rechtspflege 1772-1914 , Zeszyty Naukowe UJ, Prace Historyczne, 1978, s.98 i n.
(7) J. Malec, D. Malec, op.cit. , s.234-236; por. także W. Szwarc, Model pruskiego sądownictwa administracyjnego w drugiej połowie XIX w. na tle historycznym , Annales UMCS 35, 4, Sec. G, 1988.
(8) Bliżej na ten temat m.in. D. Malec, Elementy zasady państwa prawa w Polsce w okresie dudziestolecia międzywojennego , maszynopis, materiały Zjazdu Katedr Prawa Kontytucyjnego, Cedzyna 6-8 czerwca 2005 r.
(9) Por. m.in. D. Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny (1922-1939) w świetle własnego orzecznictwa , Warszawa-Kraków 1999, s. 19 i n.
(10) M.in. Projekt organizacji władz administracyjnych w Polsce , Przegląd Prawa i Administracji 1919, nr 4-6; propozycje Pierwszego Zjazdu Palestry Polskiej w 1919 r., cyt. za J. Langrod, Zarys sądownictwa administracyjnego ze szczególnym uwzględnieniem sądownictwa administracyjnego w Polsce , Warszawa 1925, s. 190-191; projekt Z. Przybylskiego, Sądy administracyjne w Polsce , Dziennik Urzędowy Ministerstwa Sprawiedliwości. Dział Nieurzędowy, 1920, nr.1, s.450-470; B. Bielawski, Sądy administracyjne w Polsce , tamże, s.15-27; K. Kumaniecki, Ustrój państwowych władz administracyjnych na ziemiach polskich , Kraków 1920, s.139 i n.
(11) Por. m.in. J. S. Langrod, op.cit. ; A. Peretiatkowicz, Rada Stanu w Polsce , Ruch Prawniczy i Ekonomiczny 1922, s.234 i n., wspomniane wyżej projekty K. Kumanieckiego, Z. Przybylskiego.
(12) M.in. projekt B. Bielawskiego a także Rady Naczelnej Organizacji Ziemiańskich w Polsce, B. Bielawski, op.cit. , s.15, 17 i n.
(13) Por. m.in. D. Malec, Koncepcje organizacji sądownictwa administracyjnego w Polsce w okresie międzywojennym [w:] Dzieje wymiaru sprawiedliwości pod red. T. Maciejewskiego, Koszalin 1999, s.327 i n.; Konstytucje Polski pod red. M. Kallasa, t.II, Warszawa 1990, s.20, 36, 52-53
(14) J. Sawicki, Sądy administracyjne w Polsce , Dziennik Urzędowy Ministerstwa Sprawiedliwości. Dział Nieurzędowy, 1920, s.178-188, 234-240.
(15) Projekt ustawy o NTA, Druk Sejmu Ustawodawczego nr 3323 ; D. Malec, Pierwsze nominacje sędziowskie w NTA [w:] Studia z dziejów państwa i prawa polskiego , t.V, Łódź-Kraków 2000, s.222 i n.
(16) J. Sawicki, Ustawa o NTA , Warszawa 1924, s.74.
(17) A. Dziadzio, op.cit. , s.167-168; D. Malec, Pierwsze nominacje... , s.225.
(18) Archiwum Akt Nowych w Warszawie (dalej: AAN), Kancelaria Cywilna Naczelnika Państwa (KCNP), t.126, mikrofilm nr B 8676, k.29, k.31; Monitor Polski 1928, nr 34.
(19) Szerzej W. Maisel, Wojewódzkie Sądy Administracyjne w II Rzeczypospolitej , Poznań 1976.
(20) Por. m.in. D. Malec, Koncepcje organizacji sądownictwa administracyjnego w Polsce w latach 1918-2002 [w:] Krakowskie studia z historii państwa i prawa pod red. W. Uruszczaka i D. Malec, Kraków 2004, s.284.
(21) Opublikowane m.in. w pracy "Projekt Konstytucji Polskiej", Kraków 1928.
(22) AAN MSW, sygn. 700.
(23) J. Drążek-Drawicz, Projekt ustawy o sądownictwie administracyjnym , Gazeta Administracji i Policji Państwowej 1931, nr 16, s.590-591.
(24)Ibidem .
(25) Ustawa z 1922 r. nowelizowana była kilkukrotnie: w 1926 r. wprowadzono przymus adwokacki co do wnoszenia skargi i zmniejszono liczebność składów orzekających; w 1928 r. rozciągnięto na NTA niektóre przepisy prawa o ustroju sądów powszechnych, dotyczące SN; w 1932 r. wprowadzono obowiązkowe zastępstwo adwokackie, zmieniono system opłat i uzupełniono przepisy o tzw. prawie ubogich.
(26) AAN PRM, sygn.64, mikrofilm 20104.
(27) Dz. U. RP nr 94, poz. 806.
(28) Wystąpienie inaugurujące objęcie przez B. Hełczyńskiego funkcji, Monitor Polski 1934, nr 29.
(29) A. Chmurski, Reforma NTA , Warszawa 1934, s.21.
(30) M. Baumgart, H. Habel, Prawo o NTA , s.4
(31) Dz. U. RP nr 36, poz. 341.
(32) J. Grzymała-Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne w świetle orzecznictwa NTA , Warszawa 1937.
(33) R. Hausner, Geneza rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym , Gazeta Administracji 1933, nr 15, s.499; A. Chmurski, Postępowanie administracyjne w stosunku do sądownictwa administracyjnego [w:] Pierwszy Polski Kongres Nauk Administracyjnych , Warszawa 1929, z.2, s.418.
(34) T. Hilarowicz, Kwestia stosowania zasad prawa cywilnego jako ogólnych zasad prawnych w drodze analogii w prawie administracyjnym [w:] Pierwszy Polski Kongres... , s.82 i n.
(35) Por. m.in. J. Grzymała-Pokrzywnicki, Postępowanie administracyjne w świetle orzecznictwa NTA , Warszawa 1937; M. Baumgart, H. Habel, Prawo o NTA i prawo o postępowaniu administracyjnym , Warszawa 1933.
(36) Por. m.in. memoriał pierwszego prezesa NTA z dnia 9 kwietnia 1933 r., opublikowany w okólniku nr 15 Prezesa RM, Orzecznictwo Sądów Polskich , 1935, s.1-3.
(37) D. Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny... , s. 217 i n.
(38) Por. m.in. okólnik Prezesa RM nr 5 z dnia 5 lutego 1938 r., Dziennik Urzędowy MSW 1938, poz.33.
(39) M.in. skarga na decyzję Okręgowego Urzędu Ziemskiego w Krakowie, wyrok z dnia 3 września 1928 r., Zbiór Wyroków nr 1492.
(40) Por. m.in. okólnik prezesa Rady Ministrów z 19 lutego 1930 r., Orzecznictwo Sądów Polskich 1932, s.3, 4.
(41) J. S. Langrod, Zagadnienia wybrane z praktyki administracyjnej , Kraków-Warszawa 1938, s.144; B. Wasiutyński, glosa, Orzecznictwo Sądów Polskich 1935, s. 79, 80.
(42) AAN PRM cz.VIII, sygn. 11-35.
(43) J. S. Langrod, Sądownictwo administracyjne [w:] Projekt konstytucji polskiej , s.482, 487.; tenże, Zarys sądownictwa administracyjnego... , s.216; J. Śliwiński, W sprawie organizacji wielostopniowego sądownictwa administracyjnego , Gazeta Administracji i Policji Państwowej 1925, nr 18-20, 22-25, 27, 28, 34; M. Waśkowski, Rozbudowa sądownictwa administracyjnego w Polsce [w:] Pierwszy Polski Kongres... , s.400 i n.
(44)Sprawozdanie z 300 posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej , Monitor Polski 1927, nr 22.
(45) B. Hełczyński, The law in a reborn state [w:] Polish law through the ages , wyd. W. J. Wagner, Stanford, California 1970, s.159.
(46) Protokół Posiedzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 1922 r., AAN PRM, sygn. 19, mikrofilm nr 20063.
(47) AAN KCNP t. 126, mikrofilm nr B 8676, k.8-28.
(48)Ibidem , k.32.
(49) AAN PRM, cz. VIII, sygn. 21, 24.
(50) AAN PRM, cz. VIII, sygn. 28.
(51) D. Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny... , s.48.
(52)Ibidem , s.50.
(53) Monitor Polski 1934, nr 29.
(54) Po raz pierwszy miało to miejsce podczas inauguracji działania sądu 25 października 1922 r., Monitor Polski 1934, nr 29.
(55) M.in. A. Peretiatkowicz, Nowa Konstytucja Polska , Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 1935, nr 2, s.59; M. Kallas (red.), Konstytucje Polski , t.II, s.184.
(56) W przemówieniu inaugurującym objęcie funkcji powiedział, że konstytucja rzuci wielki snop światła, w którego blasku cały dotychczasowy materiał ustawodawczy zarysuje się nieco inaczej i wtedy dopiero judykatura będzie mogła zyskać pewną linię wytyczną i jednolitą , Monitor Polski 1934, nr 29.
(57) Monitor Polski 1935, nr 231.
(58) Ustawa z dnia 24 marca 1937 r., Dz. U. RP nr 24, poz. 150.
(59) Dekret z dnia 11 października 1938 r., Dz.U. RP nr 78, poz. 534.
(60) Dla szybszego ujednolicenia orzecznictwa organów administracji nie skorzystano nigdy z propozycji podziału na izby według kryterium terytorialnego dawnych dzielnic zaborczych, sugerowanej w uzasadnieniu projektu rządowego ustawy o NTA, D. Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny... , s.58-59.
(61) J. Stojałowski, Archiwum Akt Nowych w Warszawie [w:] Straty archiwów i i bibliotek warszawskich w zakresie rękopiśmiennych źródeł historycznych , t.II: Archiwa porozbiorowe i najnowsze , Warszawa 1956, s.325.
(62)Ibidem , s.325.
(63)Ibidem , s.326-327.
(64)Ibidem , s.278, 279.
(65) Bliżej na temat źródeł i drukowanego orzecznictwa NTA D. Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny... , s.12 i n.
(66) Por. m.in. szeroki przegląd koncepcji sądowej kontroli administracji w Polsce po II wojnie światowej M. Wyrzykowski, Sądownictwo administracyjne w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej , Warszawa 1983; także D. Malec, Koncepcje organizacji sądownictwa administracyjnego w Polsce w latach 1918-2002 , s.287 i n.
(67) Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o NSA oraz o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, Dz.U. nr 4, poz.9, por. także R. Hauser, Dziesięciolecie przekształceń ustrojowych Naczelnego Sądu Administracyjnego i jego orzecznictwa , Samorząd Terytorialny 2000, nr 1-2.
(68) H. Izdebski, Administracja publiczna. Zagadnienia ogólne , wyd. 2, Warszawa 1999, s.68.
(69) H. Izdebski, Wpływ orzecznictwa Najwyższego Trybunału Administracyjnego na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego , CPH 1987, z.2, s.158.
(70) Por. m.in. projekt opracowany przez M. Zimmermanna (referent główny) i J. Litwina w ramach zespołu Komisji Kodyfikacyjnej ZPP w 1956 r., M. Wyrzykowski, op.cit. , s.37; Z. Janowicz, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądem administracyjnym , Warszawa- Poznań 1987, s.40
(71) Por. m.in. wysoką ocenę analiz, dokonywanych przez W. L. Jaworskiego, J. Borkowski, Reforma polskiego sądownictwa administracyjnego , Państwo i Prawo 2002, z.5, s.3-4.
(72) Por. m.in. R. Hausner, Geneza rozporządzenia Prezydenta RP o postępowaniu administracyjnym , Gazeta Administracji 1933, nr 15, s.499; J. Kuczyński, Prawotwórcza działalność NTA w zakresie postępowania przed władzami administracyjnymi [w:] Pierwszy Polski Kongres Nauk Administracyjnych , Warszawa 1929, s.407 in.
(73) H. Izdebski, Wpływ orzecznictwa... , s. 158 i n.
(74) J. Borkowski, op.cit. , s. 4.

23 września 2024

Tradycje sądownictwa administracyjnego w Polsce

Naczelny Sąd Administracyjny w polskiej rzeczywistości prawno-ustrojowej istnieje od 1980 r. Choć jest organem ukształtowanym w warunkach powojennych, w pewnym zakresie kontynuuje tradycję instytucji powołanej do życia w początkach II Rzeczypospolitej - tradycje Najwyższego Trybunału Administracyjnego.

Ten organ sądownictwa administracyjnego został powołany do życia Konstytucją RP z 17 marca 1921 roku i ustawą z dnia 3 sierpnia 1922 roku o Najwyższym Trybunale Administracyjnym(1). Jako organ sądowej kontroli administracji był niewątpliwie pierwszym w polskich dziejach prawno-ustrojowych, współczesnym sądem administracyjnym, niezależnie od tego jak dziś postrzegamy zakres jego kompetencji, pozycję ustrojową, jak oceniamy jego dorobek orzeczniczy. Pojawienie się w 1922 roku Najwyższego Trybunału Administracyjnego było nieprzypadkowe, stanowiło uzewnętrznienie od dawna dostrzeganej potrzeby i tendencji. Sądownictwo administracyjne, zgodnie z ukształtowaną w ciągu wieku XIX teorią i praktyką prawa stanowiło bowiem główny element składowy państwa prawnego (2). Zgodnie z dyspozycją normy art. 17 Konstytucji Marcowej, zadaniem Najwyższego Trybunału Administracyjnego miało być orzekanie o legalności aktów administracyjnych w zakresie administracji zarówno rządowej jak i samorządowej. W praktyce Trybunał rozpoznawał skargi na zarządzenia i orzeczenia wydane w ostatniej instancji przez organy obu typów administracji, z wyjątkiem spraw należących do właściwości sądów powszechnych i sadów szczególnych, spraw, w których władze administracyjne były uprawnione do rozstrzygania według swobodnego uznania w granicach pozostawionych temu uznaniu. Spod kompetencji NTA wyłączone były również sprawy mianowania na urzędy i stanowiska publiczne (o ile nie dotyczyły naruszeń prawa przy mianowaniu lub przedstawianiu kandydatur), sprawy działań wojennych, ustroju sił zbrojnych i mobilizacji oraz sprawy dotyczące odpowiedzialności służbowej (3). Nie wchodząc w szczegółowe zagadnienia związane z funkcjonowanie tego sądu administracyjnego II Rzeczypospolitej, należy wyraźnie zaznaczyć, że traktowany był on jako jedna z rękojmi konstytucyjnych, czyli środków zabezpieczających nietykalność praw podmiotowych obywateli czy współmieszkańców państwa polskiego oraz powszechnego przedmiotowego porządku prawnego (4). Najwyższy Trybunał Administracyjny po rozpatrzeniu wniesionej skargi albo ją oddalał albo uznawał jej zasadność i uchylał zaskarżoną decyzję administracyjną wydając jedynie wyrok kasacyjny. Jego uzasadnienie było wiążące dla organu administracji rządowej lub samorządowej, który zobowiązany był wydać niezwłocznie nową decyzję. Jak stwierdzał wybitny znawca ustroju II Rzeczypospolitej Stanisław Starzyński: w tym skrępowaniu władzy ponownie orzekającej zapatrywaniem prawniczym sądu administracyjnego leży cała siłą i znaczenie judykatury tego Trybunału (5).

Sądowa kontrola administracji na ziemiach polskich miała jednak starszą tradycję. Bezpośrednio przed uzyskaniem Niepodległości w 1918 roku sądy administracyjne funkcjonowały w zaborze pruskim i austriackim, a Polacy - poddani austriaccy i pruscy, odgrywali w ich działalności niejednokrotnie poważną rolę. Dzieje tych sądów należą jednak do tradycji i historii sądownictwa administracyjnego państw zaborczych.

Nieco odmiennie przedstawiała się sytuacja w Królestwie Polskim, korzystającym jeszcze w pierwszej połowie XIX wieku z pewnego zakresu autonomii w dziedzinie sądownictwa. Jednak po generalnych reformach ustroju sądownictwa w połowie lat siedemdziesiątych XIX wieku i zlikwidowaniu autonomii sądownictwa Królestwa Polskiego, istniejącego w ramach Imperium Rosyjskiego, w zaborze rosyjskim sądownictwo administracyjne w praktyce nie istniało. Wcześniejsze, pewne elementy sądownictwa administracyjnego, szczególnie w okresie konstytucyjnym Księstwa Warszawskiego i Królestwa Polskiego wynikały z rodzimych tradycji prawnych Rzeczpospolitej przedrozbiorowej lub stanowiły recepcje wzorów francuskich. Postrzegane były jako fragment kulturowej tożsamości polskiej i kontynuacja autonomii sądownictwa.

Dlatego warto przypomnieć, że sądownictwo administracyjne w dziejach prawno-ustrojowych Polski posiada stare tradycje, sięgające czasów Rzeczypospolitej - związku unijnego Królestwa Polskiego (Korony Polskiej) i Wielkiego Księstwa Litewskiego. Scementowany ostatecznie Unią zawartą na Sejmie w Lublinie 1569 roku polityczny związek tych dwóch państw środkowo-europejskich wytworzył szereg własnych, oryginalnych form ustrojowych, szczególnie w zakresie kultury prawnej i obywatelskiej oraz parlamentarnej. Ta formacja do nadrzędnej normy państwowej wyniosła zasadę wspólnoty prawa wraz z jego idealizacją i gloryfikacją. Jak często podkreślano zostało to uwiecznione w nazwie unii polsko-litewskiej. To właśnie prawo stało się tą rzeczą "nam wszystkim wspólną", czyli pospolitą, w której "pospołu" uczestniczymy. Rzeczpospolita już w drugiej połowie XVI wieku w zasadzie uznawała niezależność władzy sadowniczej od władzy politycznej. Zbudowała swój własny system sądownictwa z Trybunałami Koronnym i Litewskim na czele. Podobnie jak ustrój społeczny i polityczny, liczne sądy Rzeczypospolitej miały przede wszystkim charakter stanowy, choć funkcjonowały w oparciu o konsekwentnie szanowaną zasadę autonomii w stosunku do władz publicznych.

Początek powstawania sądów publiczno-prawnych Rzeczypospolitej należy wiązać z reformami połowy XVIII wieku. Wtedy to sytuacja ustroju sądów zaczęła nieznacznie ulegać zmianie, gdy po elekcji, Król Stanisław August Poniatowski zaczął w 1764 roku realizację reform ustrojowych od powołania do życia nowych organów administracyjno-sądowych i przekształcenie istniejących sądów: asesorskich, referendarskich i marszałkowskich w kierunku sądów prawa publicznego. Warto poświęcić powstałym wówczas instytucjom chwilę uwagi, gdyż właśnie one wpisują się w tradycje sądownictwa administracyjnego, a ściślej mówiąc jego początków. Do tradycji tych organów sądowo-administracyjnych, w pewnym zakresie nawiązywały w pierwszej połowie XIX wieku Rady Stanu Księstwa Warszawskiego i Królestwa Polskiego. W okresie popowstaniowym do czasów likwidacji autonomii polskiego sądownictwa w Królestwie, pewne tradycje sądownictwa administracyjnego kontynuowało Ogólne Zebranie Warszawskich Departamentów Senatu Rządzącego.

Początki sądownictwa administracyjnego można wiązać z kolegialnymi organami administracyjno-sądowymi takimi jak: Komisja Skarbu Koronnego (1764-1794), Komisja Wielka Wojskowa (1764-1776) a następnie Departament Wojskowy Rady Nieustającej (1776-1788) oraz Komisja Wojskowa Obojga Narodów (1788-1793) a także Komisja Edukacji Narodowej (1773-1795).

Komisja Skarbu Koronnego (1764 - 1794)

Była to komisja rządowa, utworzona na mocy konstytucji Sejmu Konwokacyjnego 1764 roku w ramach reform zainicjowanych przez ugrupowanie Czartoryskich i Poniatowskich. Powołana została do zajęcia się "porządkiem skarbu koronnego", "pomnożeniem dochodów", przez "wprowadzenie rządu i ekonomiki ku lepszemu pożytkowi Rzeczypospolitej" . Zgodnie z konstytucją sejmową do kompetencji Komisji należały "(...) w szczególności dochody skarbowe, instruktaże celne, weryfikacja kwartalnej importancji, miary, wagi i łokcie, traktów opisanie, mostowego i grobelnego ułożenie, młynów i zawad na rzekach spławnych uprzątnienie" (6). Komisja Skarbu Koronnego posiadała uprawnienia, prawodawcze, egzekucyjne i sądowe. Była organem kolegialnym, na czele którego stał podskarbi koronny i jego zastępca podskarbi nadworny. W jej skład wchodziło początkowo 16, a następnie 9 członków, wybieranych przez sejm. Komisja stała się głównym organem państwa w zakresie polityki fiskalnej i gospodarczej. Była zarazem sądem najwyższej instancji w sprawach skarbowych i handlowych "(...) o depaktacyje kupców, zwracania z traktów, słowem sprawy z intrat skarbowych z jakimikolwiek osobami tyczące się". Sąd Komisji Skarbowej był sądem pierwszej i ostatniej instancji w sprawach o pokrzywdzenie i naruszenie skarbu Rzeczypospolitej w dochodach publicznych, o przestępstwa jej urzędników oraz w sprawach handlowych. Po reformach Sejmu Czteroletniego Sądy komisji skarbowej i wojskowej uzyskały charakter sądów powszechnych, tzn. dotyczyły ogółu ludności bez względu na przynależność stanową (7). Komisja zobowiązana została do składania na każdym sejmie rachunków i sprawozdań ze swej działalności.
Pałac Rzeczypospolitej w Warszawie kupiony w 1765 roku dla czterech "juryzdykcji ultimae instantiae Koronnych Rzeczypospolitej" miał "w rządach i pod dozorem Komisji Skarbowej zostawać" i stanowić jej główną siedzibę, miejsce sprawowania sądów i przechowywania archiwum Skarbu Koronnego.

Komisja Wielka Wojskowa (1764 - 1776)
i Departament Wojskowy Rady Nieustającej (1776 - 1788),
Komisja Wojskowa Obojga Narodów (1788 - 1793)

Komisja rządowa, ustanowiona w ramach reform ugrupowania Czartoryskich na Sejmie Konwokacyjnym 1764 roku. Tworzyli ją: Hetman Wielki Koronny (w jego zastępstwie Hetman Polny Koronny) i początkowo szesnastu (do 1768), a następnie sześciu komisarzy. Byli oni wybierani przez sejm na okres dwóch lat. Tworzyli jedną z trzech nowych władz kolegialnych powołanych w 1764 roku. Komisja sprawowała dozór nad wojskiem koronnym "żeby w porządku et in disciplina militari utrzymywane było", odbierała od wojska raporty i wypłacała należności na rzecz wojska ze środków przekazanych przez Komisję Skarbu. Przede wszystkim jednak Komisja Wojskowa sprawowała sądownictwo w sprawach między wojskowymi oraz ze skarg osób cywilnych przeciwko wojskowym. Była najwyższą instancją sądową w zakresie "rozsądzenia spraw o zaległe płace wojskowe, y krzywdy wszelkie, któreby się od wojskowych na leżach, w przechodach lub exakcyjach komużkolwiek działy, albo w tychże samych wojskowej służby okazjach, lub pod bokiem teraźniejszej komissji między wojskowym a wojskowym jednym, czyli więcej trafiły, albo z nieposłuszeństwa ordynansom komisyji wynikały..." (8). Komisja Wojskowa Koronna została zlikwidowana w roku 1776, jej kompetencje przejął Departament Wojskowy Rady Nieustającej a w zakresie spraw wojskowo-skarbowych Komisja Skarbu Koronnego. W końcu 1788 roku, jeszcze przed likwidacją Rady Nieustającej, powołano do życia Komisję Wojskową Obojga Narodów, organ kolegialny złożony z jednego hetmana i 17 wybieranych przez sejm komisarzy. W roku 1793 ponownie dokonano podziału na Komisję Koronną i Litewską. W czasie Insurekcji funkcje administracyjno-skarbowe i sądowe w wojsku sprawował Komisariat Wojenny i Wydział Potrzeb Wojskowych w Radzie Najwyższej Narodowej. Do końca Rzeczypospolitej siedzibą komisji, miejscem jej sądów wojskowych i archiwów (Archiwum Wojskowe Koronne) był Pałac Krasińskich.

Komisja Edukacji Narodowej (1773 - 1795)

Była to trzecia z wielkich komisji rządowych, utworzonych w duchu reform, zapoczątkowanych w roku 1764. Komisja Edukacji Narodowej powstała w roku 1773, była organem kolegialnym zarządzającym sprawami oświaty publicznej i świeckiej. Konstytucja Sejmu Extraordynaryjnego Warszawskiego 1775 roku, "oddawała po dozór i rozporządzenie" Komisji Edukacji Narodowej "(...) wszystkie generalnie akademie, gymnasia, kolonie akademickie, szkoły publiczne, żadnych nie wyłączając, z tym wszystkim , co tylko do wydoskonalenia nauk, y ćwiczenia w nich młodzi szlacheckiej ściągnąć się może" (9). Komisję tworzyło 8 komisarzy, powoływanych na 6 lat. Jej działalność obejmowała: 1. prace prawodawcze (przygotowywanie i kierowanie wniosków do sejmu, dyspozycje normatywne kierowane do podległych jej szkół); 2. prace naukowo-organizacyjne i inspekcje w instytucja szkolnictwa i nauki; 3. prace administracyjno-finansowe dotyczące przyznanych jej majątków i funduszy. Konstytucja Sejmowa z 1776 roku rozszerzała zakres kompetencji Komisji Edukacji Narodowej, oddając jej "(...) dozór zupełny edukacji narodowej w Krajach Rzeczypospolitej, y wszystkich funduszów w dobrach, summach, y ruchomościach na utrzymanie edukacji destynowanych". W związku z tym na komisję Edukacji przeniesiona została jurysdykcja sądowa we wszystkich sprawach spornych dotyczących rozporządzanego majątku. Ustanowiony Sąd Komisji Edukacyjnej, określony został jako supremae instantiae, pro inappellabili , "a dekreta Sądu tego aby miały exekucyją", zobowiązując Departament Wojskowy Rady Nieustającej do rekwizycji zgodnych z wyrokiem Sądu Komisji (10). Sąd ten tworzyło 12 sędziów, orzekających w pięcioosobowych składach.

Miejscem posiedzeń Komisji Edukacji Narodowej początkowo był Zamek Warszawski a następnie Pałac Krasińskich. Siedzibą Sądów Komisji od początku był Pałac Rzeczypospolitej, tam też przechowywane było jej archiwum.Po 1764 roku zreformowane zostały również, istniejące wcześniej sądy marszałkowskie i asesorskie. Warto zwrócić na nie uwagę, gdyż rozpoznawały one również sprawy w oparciu o decyzje organów, specyficznie administracyjnych.

Urząd Jurysdykcji Marszałkowskiej - Urząd Marszałka Wielkiego Koronnego (1766-1775),
Komisja Marszałków Obojga Narodów (1775-1792),
Komisja Policji Obojga Narodów

Jeden z najważniejszych urzędów Rzeczypospolitej, związanych z funkcjami Marszałka Wielkiego Koronnego i z jego jurysdykcją "w miejscy rezydencji naszej i okolicach circa circum na milę". Marszałkowie Koronni sprawowali ceremoniał dworski, administrowali dworem królewskim, wykonywali wiele czynności publicznych w imieniu króla. Na dworze królewskim pełnili funkcje sądownicze. W miejscu pobytu króla, odpowiedzialni byli za bezpieczeństwo, porządek i zaspokojenie podstawowych potrzeb ludności. Obdarzeni byli bardzo szerokim zakresem kompetencji, sprawowali władzę prawodawczą (artykuły marszałkowskie), wykonawczą (kierowali strażą marszałkowską i komisją Brukową) i sądową w zakresie spraw cywilnych i karnych (sądy marszałkowskie). W roku 1766 Urząd Marszałkowski stał się urzędem kolegialnym i przestał być urzędem dworskim. Stał się, w duchu reform stanisławowskich, częścią rządu wewnętrznego. Najistotniejsze funkcje Urzędu Marszałkowskiego związane były z wykonywaniem jurysdykcji marszałkowskiej w sądach marszałkowskich jako sądach najwyższej instancji. Sprawował je marszałek wielki koronny (lub marszałek nadworny) wraz z sześcioma asesorami w sprawach cywilnych i karnych w zakresie bezpieczeństwa króla i instytucji publicznych Rzeczypospolitej. W okresie Sejmu Czteroletniego kompetencje urzędu i jurysdykcji marszałkowskiej przejęła Komisja Policji Obojga Narodów i Sąd Kryminalny dla miasta Warszawy. Z Urzędem Jurysdykcji Marszałkowskiej związana była Komisja Brukowa a następnie Deputacja Brukowa - specjalne organy władzy odpowiedzialne za porządek przestrzenny miasta, wytyczanie ulic, placów, działek, dokonywanie pomiarów, prowadzenie ewidencji i orzekanie we wszystkich sprawach spornych dotyczących tych zagadnień Do końca trwania Rzeczypospolitej miejscem sprawowania jurysdykcji marszałkowskiej i jurysdykcji Komisji Brukowej był Pałac Rzeczypospolitej (11).

Sąd Asesorski Koronny - Asesoria Koronna (1764 - 1794)

Sąd Asesorski Koronny był sądem apelacyjnym ostatniej instancji w sprawach wnoszonych przeciw miastom królewskim oraz sądem rozpatrującym odwołania od wyroków sądów miejskich. Wywodził się z sądu Kanclerskiego, po reformach 1764 roku stał się organem kolegialnym, obradującym pod kierunkiem kanclerza i podkanclerza, "którzy w reprezentacyi osoby królewskiej w tym sądzie prezydują". Asesorami byli: z urzędu "sekretarze wielcy, referendarze, pisarze, instygatorowie, wiceinstygatorowie, regenci i pisarz dekretowy" oraz osoby wybierane ze składu senatu (4) i przez izbę poselską ze stanu rycerskiego (12). Zasiadający w składach sędziowskich asesorowie wybierani przez izbę poselską zmuszeni byli składać przysięgę sędziowską. Sąd Asesorski po reformach 1764 roku przejął na pewien czas także kompetencje sądów referendarskich a po roku 1775 Asesoria rozszerzyła swoja właściwość na sprawy dysydentów, przejmując kompetencje sądu mieszanego (iudicium mixtum) oraz stała się instancją apelacyjna od wyroków sądów grodzkich dla Inflant. Po roku 1764 Asesoria jako kolegialny sąd ultimae instantiae, funkcjonujący w oparciu o zasadę kadencyjności z usprawnionym postępowaniem procesowym, uzyskał swoją stałą siedzibę w Pałacu Rzeczypospolitej, co w sposób istotny wpłynęło na powagę jego wyroków (12).

W okresie porozbiorowym, szczególnie w czasach Księstwa Warszawskiego (1807-1815) i w okresie konstytucyjnym Królestwa Polskiego (1815-1831) funkcje kasacyjnych sądów administracyjnych pełniły, ukształtowane na wzór francuski tzw. rady stanu.

Rada Stanu Księstwa Warszawskiego (1807 - 1815)

Organ władzy administracyjno-sądowej, wprowadzony przez Ustawę Konstytucyjną Księstwa Warszawskiego z 22 lipca 1807 roku. Utworzona została na wzór francuskiej Conseil d'Etat. W jej skład obok osoby króla, wicekróla lub prezesa mianowanego przez króla, wchodzili ministrowie: sprawiedliwości, wewnętrzny i czci religijnych, wojny, przychodów i skarbu, policji i minister sekretarz stanu oraz 4 referendarze. Po roku 1808 Radę powiększono o 6 radców stanu a w 1810 liczbę radców powiększono do 10 a referendarzy do 6. Członkowie Rady Stanu wchodzili w skład Izby Poselskiej Sejmu Księstwa Warszawskiego. Jako organ pomocniczy, doradczy monarchy, Rada posiadała kompetencje ustawodawcze, wykonawcze i sądownicze. Przygotowywała na wniosek Rady Ministrów projekty ustaw sejmowych i dekretów królewskich działając z inicjatywy królewskiej. W zakresie administracji państwa Rada Stanu odpowiadała za sprawy budżetu, wydatków, rozkładu podatków na departamenty, urządzenia dóbr narodowych, sprawowała kontrolę nad ministrami. Jako sąd najwyższej instancji Rada Stanu wykonywała sądownictwo administracyjne i występowała jako Sąd Kasacyjny. W tym zakresie działała jako organ niezawisły. Sądownictwo administracyjne Rady Stanu sprowadzało się do rozstrzygania sprawa z zakresu sporów kompetencyjnych między innymi sądami a organami administracji oraz rozpatrywania odwołań od decyzji rad prefekturalnych i rad departamentowych orzekających w pierwszej instancji w sprawach dotyczących podatków, kontraktów, wywłaszczeń. W pierwszej instancji Rada orzekała w sprawach sporów z umów zawieranych przez samych ministrów na potrzeby całego kraju. Jako sąd kasacyjny unieważniała wyroki sądowe wydane z naruszeniem prawa materialnego lub procesowego i przekazywała sprawę odpowiedniemu sądowi do rozpatrzenia. Rada Stanu sądziła także ministrów i urzędników państwowych winnych naruszenia prawa, czyli występowała również jako sąd odpowiedzialności konstytucyjnej. W złożonej rzeczywistości politycznej Księstwa Warszawskiego Rada Stanu traciła na znaczeniu politycznym, stając się przede wszystkim organem sądowym (13).

Pierwsza Rada Stanu Królestwa Polskiego (1815 - 1831 )

Organ administracyjno-sądowy o kompetencjach prawodawczych i sądowniczych w zakresie sądownictwa kompetencyjnego i administracyjnego. Zgromadzenie Ogólne Rady Stanu zbierało się na posiedzenia w Pałacu Krasińskich. Jako Sąd, orzekała w sprawach urzędników mianowanych przez króla, którzy dopuścili się przestępstw urzędniczych, takich jak: przekupstwo, przywłaszczenie pieniędzy i dokumentów powierzonych pieczy urzędnika, nadużycie władzy, fałszowanie akt, samowolne uwięzienie. W latach 1816 - 1822 sądownictwo administracyjne w imieniu Rady Stanu wykonywała Delegacja Administracyjna, najwyższy sąd administracyjny orzekający jako druga i ostatnia instancja odwoławcza od wyroków sądów administracyjnych sprawowanych przez rady prefekturalne a następnie przez komisje wojewódzkie. Orzekała ona w sprawach o uchylenie lub zmniejszenie podatków, rozstrzygała spory wynikające z dzierżawy dóbr koronnych i narodowych i z kontraktów zawartych przez władze administracyjne. Delegację tworzyło 6 członków z nominacji namiestnika w Radzie Stanu i 3 asesorów. Pracami Delegacji kierował Prezes wybrany spośród członków Senatu. Po roku 1822 Delegacja została zlikwidowana i funkcje najwyższego sądu administracyjnego sprawowała Rada Stanu. W przeciwieństwie do Rady Stanu z czasów Księstwa Warszawskiego nie posiadała uprawnień kasacyjnych. Przejął je jeszcze w czasach Księstwa Sąd Apelacyjny (w sprawach karnych) i utworzony w 1815 roku Sąd Najwyższej Instancji (w sprawach cywilnych) (14).

Druga Rada Stanu Królestwa Polskiego (1832 - 1841)

Reaktywowana po Powstaniu Listopadowym, stała się organem pomocniczym w zakresie prawodawstwa (w związku ze zniesieniem sejmu) w stosunku do organów Cesarstwa, sprawowała funkcje zarządzająco-kontrolne. W ograniczonym zakresie nadal sprawowała funkcje w zakresie sądownictwa kompetencyjnego: orzekała w sporach o podziała kompetencji między władzami administracyjnymi a sądowymi. Pozbawiona została uprawnień Sądu Administracyjnego.

W 1841 roku najwyższymi instancjami sądowymi w Królestwie Polskim w sprawach cywilnych i karnych stały się Warszawskie Departamenty Senatu Rządzącego w Petersburgu (1842-1875). Przejęły one kompetencje orzecznicze, rewizyjne i kasacyjne zlikwidowanej Rady Stanu i Sądu Najwyższej Instancji. Formalnie zorganizowane były jako część organu najwyższej władzy sądowniczej Imperium Rosyjskiego - Senatu Rządzącego w Petersburgu. Faktycznie związek warszawskich departamentów z rosyjskim Senatem był prawie wyłącznie nominalny. Sędziami byli w przeważającej większości Polacy, orzekano według polskiego prawa i polskiej procedury. Do mementu likwidacji w roku 1876 Warszawskie Departamenty Senatu stanowiły w istocie sąd najwyższy Królestwa Polskiego. Funkcje sądu administracyjnego sprawowało Ogólne Zebranie Warszawskich Departamentów Senatu Rządzącego. Był to organ władzy prawodawczej i sądowniczej Cesarstwa Rosyjskiego powołany dla Królestwa Polskiego Ukazem Carskim z 6/18 listopada 1841 w miejsce zlikwidowanej II Rady Stanu Królestwa Polskiego. Obok uprawnień prawodawczych organ ten kontynuował funkcje sądownicze Rady Stanu w zakresie sądownictwa kompetencyjnego i administracyjnego oraz sprawował nadzór nad warszawskimi departamentami IX i X jako sądami najwyższych instancji w sprawach cywilnych i karnych. Miejscem prac biura Ogólnego Zebrania i plenarnych obrad były pomieszczenia Pałacu Krasińskich.

Dzisiejsze polskie sądownictwo administracyjne, choć w pełni ukształtowane dopiero w czasach Polski Niepodległej w XX wieku, może nawiązywać do tradycji sądowniczych, sięgających czasów pierwszej Rzeczypospolitej. Przypomniane i przywołane powyżej sądy i organy sądowo-administracyjne niewątpliwie wpisują się w dzieje polskiego sądownictwa administracyjnego. Niezależnie od tego, jak będziemy oceniać pojawiające się od połowy XVIII wieku zjawiska ustrojowe, poddające decyzje administracyjne osądowi sądowemu, trzeba wyraźnie podkreślić, ze współczesna polska nauka prawna powinna w większym stopniu dostrzegać ich znaczenie dla formowania się naszej własnej tradycji ustrojowej.

 

(1) Dz.U.RP nr 67, poz.600; ustawa ta była potem kilkakrotnie nowelizowana wreszcie uchylona i zastąpiona Rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 27 października 19 32 roku o Najwyższym Trybunale Administracyjnym (Dz.U. RP nr 94, poz. 806).
(2) Por. Dorota Malec, Najwyższy Trybunał Administracyjny 1922-1939 w świetle własnego orzecznictwa, Warszawa-Kraków 1999, s.20
(3) Por. Wacław Komarnicki, Ustrój państwowy Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1934, s.107 -108
(4)Por. nt Stanisław Starzyński, Współczesny ustrój prawno-polityczny Polski i innych państw słowiańskich Lwów 1928, s.130 i nast.
(5) Tamże, s. 136
(6) Volumina Legum, t.VII, s.27
(7) Historia państwa i prawa Tom II, od połowy XV wieku do r. 1795, opr. Zdzisław Kaczmarczyk, Bogusław Leśnodorski, Warszawa 1966, s.543
(8) Volumina Legum, Tom VII, Petersburg 1860, s.51
(9) Tamże, t.VIII, s.266
(10) j.w. s.863
(11) Szczegółowy zakres kompetencji Jurysdykcji Marszałkowskiej po 1776 roku określały: Ordynacja Iuryzdykcji Marszałkowskiej roku 1768 [Volumina Legum, T.VII s.711], Dodatki do ordynacyi r. 1768 iuryzdykcji Marszałkowskiej podług prawa r.1775 [Volumina Legum, T.VIII s.101]
(12) Por. Maria Woźniakowa, Sąd Asesorski Koronny (1537-1795, Jego organizacja, funkcjonowanie i rola w dziejach prawa chełmińskiego i magdeburskiego w Polsce, Warszawa 1990, szczególnie s.1-254, 347-351
(13) Konstytucje Polskie 1791-1921, wyd, Marceli Handelsman, Warszawa 1922, s.27-39; Tadeusz Maciejewski, Historia ustroju i prawa sądowego Polski, Warszawa1999, s.206
(14) Por. Historia państwa i prawa Polski, T. III, s. 308 - 311, Tadeusz Maciejewski, Historia..., s.215